II OSK 2857/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Zofia Flasińska (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 2490/11 w sprawie ze skargi E. L. na postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 lipca 2012 r. oddalił skargę E. L. na postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2011 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postanowieniem z [...] września 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 148 § 1 i art. 150 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonego własną decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2003 r., którą utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] maja 2003 r. o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu obu decyzji organy wskazały, iż E. L. ubiega się o uprawnienia kombatanckie jako spadkobierca po zmarłym ojcu W. L. Wniosek swój uzasadnia udziałem ojca w obronie Modlina w 1939 r. Jednak z uwagi na fakt, że wnioskodawca nie spełnia wymogów art. 20 ust. 3 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz.U. 2002 r. Nr 42 poz. 371), nie przysługuje mu uposażenie rodzinne po zmarłym ojcu-kombatancie. Skargę na ww. decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z 29 stycznia 2004 r. Pismem z 27 maja 2011 r., doprecyzowanym w kolejnym piśmie, E. L. wniósł o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Organ postanowieniem z dnia [...] września 2011 r. stwierdził, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wznowienia postępowania. Wobec niewskazania przez wnioskodawcę przesłanki w sprawie będzie miał zastosowanie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczący nowych okoliczności lub dowodów. Sam skarżący, jak nadmienił organ, poza swoimi oświadczeniami dotyczącymi ciężkiej sytuacji finansowej, nie dołączył do wniosku żadnych dokumentów lub pism mogących stanowić podstawę do uznania ich za nowe dowody, nie przedstawił również nowych okoliczności dotyczących sprawy. Skarżący nie zgodził się z ww. postanowieniem i we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazał na ciężką sytuację zdrowotną i finansową w jakiej się znalazł i prosił o przyznanie mu dodatku kombatanckiego. Postanowieniem z [...] października 2011 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w W. na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie wskazując, iż wnioskodawca nie powołał jakichkolwiek przesłanek wznowienia postępowania określonych w treści art. 145 § 1 k.p.a. Ponadto Kierownik Urzędu wskazał, że wniosek strony został wniesiony z uchybieniem miesięcznego terminu o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., co skutkuje wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. W skardze na powyższe postanowienie E. L. podniósł, iż w dzieciństwie ciężko pracował, pomagając w gospodarstwie. To spowodowało jak wskazał problemy zdrowotne, które odczuwa do dnia dzisiejszego. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany wydanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę uznając, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. Na wstępie Sąd podkreślił, że przedmiotem postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie jest jedynie postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] października 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, nie natomiast decyzja tego organu z [...] lipca 2003 r. Następnie Sąd zaznaczył, że wznowienie postępowania to instytucja procesowa, która umożliwia weryfikację ostatecznej decyzji administracyjnej dotkniętej kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania jest zasadniczo postrzegane jako jeden z trybów postępowania nadzwyczajnego, a więc takiego,, którego celem jest przeprowadzenie kontroli decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Pozytywne przesłanki wznowienia postępowania uregulowane zostały w wyżej wskazanych trzech przepisach i obejmują one sytuacje, w których otwiera się możliwość weryfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej. Do tych przesłanek (dwóch) należy: rozstrzygnięcie sprawy decyzją ostateczną oraz wystąpienie co najmniej jednej z podstaw, uregulowanych w sposób zamknięty w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Kodeks opiera się przy tym na koncepcji wyczerpującego wyliczenia podstaw wznowieniowych, których nie należy interpretować rozszerzająco, ani domniemywać. Niezależnie od wystąpienia przesłanek pozytywnych, kodeks opiera możliwość wznowienia postępowania na braku zajścia dwóch przesłanek negatywnych, uregulowanych w art. 146 § 1 i art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, przy czym - z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 4, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. - wyłącznie na żądanie strony. Stosownie do art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej (...) w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Powyższy przepis wprowadza termin, w którym strona powinna wnieść do organu żądanie wznowienia postępowania, przy czym ma on charakter prekluzyjny. W razie uchybienia mu może być więc przywrócony na zasadach ogólnych, wynikających z art. 58 k.p.a. Zasadą jest jednak, źe strona wnosi żądanie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia (por. wyrok NSA z 16 maja 2008 r., II OSK 510/07, LEX nr 505314). W ocenie Sądu, wydanie powyższego postanowienia z [...] października 2011 r. o odmowie wznowienia postępowania w niniejszej sprawie było zgodne z prawem i nie naruszało dyspozycji art. 145 § 1 k.p.a. w zw. z art. 148 § 1 k.p.a. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że skarżący poza swoimi oświadczeniami dotyczącymi ciężkiej sytuacji finansowej i zdrowotnej nie dołączył żadnych dokumentów lub innych pism mogących stanowić podstawę do uznania ich za nowe dowody, nie przedstawił żadnych nowych okoliczności mogących stanowić podstawę do wznowienia postępowania. Zatem organ dokonując tej oceny słusznie uznał, że - wobec niewskazania przez zainteresowanego na jakiej podstawie żąda rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania - zastosował treść art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. dotyczącego nowych okoliczności lub dowodów. Organ miał podstawę by dojść do przekonania, że nie zachodzi przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż z pisma zainteresowanego nie wynikało, aby mogły one mieć miejsce. Trudno w takiej sytuacji mówić o nowych dowodach, czy też o nowych okolicznościach faktycznych. Dalej Sąd podkreślił, że niezależnie od powyższego, zgodnie z treścią art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Uchybienie powyższemu terminowi obliguje organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, bowiem w takiej sytuacji nie jest dopuszczalne przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, stwierdzając, iż zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.). W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku E. L., reprezentowany przez adwokata w ramach udzielonego prawa pomocy, podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 9 oraz art. 7 k.p.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie organu administracji dotknięte było wadami (tj. brak wystarczającego pouczenia skarżącego oraz niepodjęcie wystarczających kroków przez organ do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy), które uniemożliwiły wznowienie postępowania. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, a zatem podlegała oddaleniu. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty zmierzały do wykazania, że Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przez organ podstawowych zasad procedury administracyjnej, tj. zasady prawdy obiektywnej wynikającej z normy art. 7 k.p.a. oraz zasady udzielania informacji wynikającej z normy art. 9 k.p.a., co skutkowało oddaleniem skargi. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, z uwagi na stan zdrowia skarżącego, jego nieporadność, jak również stan faktyczny sprawy, należało uznać, iż zachodzą szczególne okoliczności, które powinny skłaniać organ do bardziej dokładnego informowania strony i instruowania o kolejnych krokach potrzebnych do wznowienia postępowania, skutkach niedotrzymania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., a także pouczyć o możliwości zgłoszenia wniosku o przywrócenie terminu. Z powyższą argumentacją nie sposób się zgodzić. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. statuuje obowiązek organu administracji "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określona sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (Dawidowicz, Ogólne postępowanie administracyjne. Zarys systemu, Warszawa 1962). W niniejszej sprawie dla realizacji tej zasady istotne było dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznaczało przedmiot prowadzonego postępowania. Organ jest bowiem żądaniem związany. Treść żądania wyznacza stosowaną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ zatem obowiązany jest z urzędu podjąć czynności wyjaśnienia treści żądania strony (por. B.Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B.Adamiak i J.Borkowski, C.H. Beck 2006). Natomiast art. 9 k.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek udzielania informacji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania. Organ zobowiązany jest do udzielania kompleksowej informacji związanej z załatwieniem danego rodzaju sprawy administracyjnej, jest również obowiązany do informowania strony o uprawnieniach i obowiązkach wynikających z przepisów- prawa procesowego, których realizacja będzie miała wpływ na wynik sprawy. W szczególności udzielenie informacji w fazie wszczęcia postępowania będzie miało dla ochrony interesu prawnego strony fundamentalne znaczenie. Stwierdzić należy, że okoliczności faktyczne kontrolowanej przez Sąd I instancji sprawy, w tym podejmowane przez organy w toku postępowania administracyjnego czynności, nie mogły świadczyć o naruszeniu powołanych wyżej zasad. Zauważyć trzeba, że pismem z dnia [...] lipca 2011 r. organ informował wnioskodawcę, w jakich trybach możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji o odmowie przyznania uprawnień kombatanckich. Poinformował również o terminach do złożenia stosownych wniosków. Wyjaśniając powyższe, organ zwrócił się z prośbą o podanie w jakim trybie strona żąda rozpatrzenia złożonego wniosku o przyznanie uprawnień. W odpowiedzi na powyższe strona sprecyzowała swoje żądanie wskazując, iż domaga się wznowienia postępowania. Takie stwierdzenie okazało się niewystarczające, wobec czego organ w dniu [...] sierpnia 2011 r. ponownie zwrócił się do strony o wskazanie przesłanki z art. 145 § 1 k.p.a., na podstawie której żądanie swe opiera, udzielając wyczerpującej informacji odnośnie terminu, w jakim wniosek ten należy złożyć. Uznać należy, że udzielane przez organ informacje były wyczerpujące, uwzględniały okoliczności faktyczne i prawne, mające znaczenie dla załatwienia sprawy. Organ podał niezbędne wyjaśnienia oraz udzielił stosownych wskazówek. Z uwagi zaś na niepowołanie przez wnioskodawcę konkretnej normy mogącej być podstawą wznowienia postępowania, kierując się słusznym interesem strony oraz dążąc do załatwienia sprawy w zgodzie z prawdą obiektywną, zastosował art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższej wskazane okoliczności świadczą o braku podstaw do zawartych w skardze kasacyjnej twierdzeń o pominięciu przez Sąd I instancji istotnych wadliwości postępowania prowadzonego przez organ w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Wniosek o przyznanie wynagrodzenia z funduszy Skarbu Państwa dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu rozpoznany będzie przez wojewódzki sąd administracyjny wg. zasad określonych w art. 258-261 p.p.s.a.