II SA/Bk 864/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Miasta W. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] października 2011 r. nr[...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego Miasta W. M. kwotę 440 (słownie: czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Skarga została wywiedziona na tle następujących okoliczności. Agencja Mienia Wojskowego wnioskiem z 6 kwietnia 2011r. zwróciła się do Starosty W. o ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w W. M., woj. p., oznaczoną nr geod. działki [...] o pow. 1,8337 ha, wydzieloną pod drogę publiczną – gminną, która z mocy prawa przeszła na własność Miasta W. M., na podstawie decyzji Burmistrza Miasta z [...] września 2001r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek Agencji Mienia Wojskowego Lotniskowego Oddziału Terenowego w W. Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Starosta W. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę gruntu o nr [...] wydzieloną na wniosek właściciela pod drogę publiczną. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że na mocy decyzji Burmistrza Miasta W. M. z [...] września 2001r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa – Agencji Mienia Wojskowego, w wyniku którego powstała działka z przeznaczeniem pod drogę dojazdową do wsi Z. N., 2) orzeczono, że grunt wydzielony z nieruchomości objętej podziałem pod drogę oznaczoną nr geod. [...] przejdzie na własność Miasta W. M. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, 3) orzeczono, że grunt wydzielony pod drogę przechodzi na własność Miasta W. M. bez odszkodowania. Od przedmiotowej decyzji Agencja Mienia Wojskowego nie odwołała się i z dniem 15 października 2001r. decyzja ta stała się ostateczna. Z tym samym też dniem, zdaniem organu I instancji, ostatecznie rozstrzygnięta została sprawa odszkodowania. Końcowo organ podkreślił, że zebrana w sprawie dokumentacja jednoznacznie wskazuje, że wolą stron było nieodpłatne przekazanie wydzielonej działki na rzecz Miasta W. M. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Agencja Mienia Wojskowego podkreślając, że dokumentacja zgromadzona w sprawie, na którą powołuje się organ I instancji, świadczyć może jedynie o tym, że w toku postępowania w sprawie zatwierdzenia podziału nieruchomości (byłego lotniska), pozostającej w zasobie Agencji, mogła być rozważana ewentualność rezygnacji przez Agencję z odszkodowania w zamian za przekazanie gruntu na własność Gminy. Do uzgodnienia takiego jednak nie doszło. Agencja podkreśliła ponadto, że pomimo, iż w dniu wydania decyzji z [...] września 2001r. Burmistrz Miasta W. M. wystąpił do Prezesa Agencji z prośbą o nieodpłatne przekazanie przejętego gruntu, to brak jest dokumentów potwierdzających fakt zaakceptowania przez Prezesa takiego rozwiązanie. Autor odwołania podkreślił również, że żaden z przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości nie dawał Burmistrzowi kompetencji, aby w przedmiotowej decyzji orzekać o odszkodowaniu. W tym zakresie decyzja dotknięta jest wadą nieważności. Wojewoda P., po rozpatrzeniu w/w odwołania, decyzją z dnia [...] października 2011r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Wojewody organ I instancji błędnie przyjął, że sprawa odszkodowania została rozstrzygnięta decyzją zatwierdzającą projekt podziału, albowiem jak wynika z przepisów art. 129 ust. 5 pkt 1 i art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, kwestia ta powinna być uregulowana odrębną decyzją o odszkodowaniu. Organ zwrócił też uwagę, że poza wolą strony zobowiązanej do wypłaty odszkodowania jest samo przysługiwanie i dochodzenie odszkodowania przez stronę uprawnioną. Odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 ustawy przysługuje bowiem z tytułu utraty własności gruntu na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Brak zaś uzgodnienia przez strony stanowiska w przedmiocie odszkodowania powoduje, że niezbędne jest uruchomienie procedur obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, w szczególności przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Organ I instancji powinien był zatem przeprowadzić rozprawę administracyjną w celu dokładnego ustalenia przebiegu uzgodnień dokonywanych przez strony w sprawie wysokości odszkodowania za przejętą nieruchomość oraz ustalić powody, dla których Agencja nie odwołała się od decyzji z [...] września 2001r. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do jednoznacznego stwierdzenia, że strony doszły do porozumienia w sprawie wysokości należnego odszkodowania. Organ II instancji nie zgodził się też zaskarżonym rozstrzygnięciem, jakoby w przedmiotowej sprawie zachodziła bezprzedmiotowość postępowania, obligująca organ I instancji do umorzenia postępowania. W ocenie Wojewody postępowanie w przedmiotowej sprawie powinno zostać zakończone wydaniem decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, a więc decyzji o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego wywiódł Burmistrz Miasta W. M. zarzucając jej: naruszenie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ustalenie, że odszkodowanie przysługuje również za drogę nie zaliczoną do kategorii dróg publicznych oraz art. 80 kpa poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów polegającej na ustaleniu, że pomiędzy Miastem W. M. i Agencją Mienia Wojskowego nie doszło do porozumienia odnośnie nieodpłatnego przejęcie nieruchomości. W ocenie skarżącego w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania wymogi z art. 98 ustawy dotyczące ustalenia wysokości odszkodowania, albowiem wydzielona w wyniku podziału działka nie została zaliczona do kategorii dróg gminnych. Strona skarżąca podniosła jednocześnie, że korespondencja, jaka była prowadzona pomiędzy Miastem W. M. , a Agencją Mienia Wojskowego potwierdza, że wolą stron było nieodpłatne nabycie nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odpowiadając uzupełniająco na zarzuty skargi organ wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, albowiem postępowanie zostało wszczęte i prowadzone w sprawie odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę publiczną, ponadto w podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołano właśnie art. 98 ust. 3 ustawy, dotyczący odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Wojewoda podkreślił jednocześnie, że z uzasadnienia prawnego decyzji organu I instancji nie wynika, dlaczego organ przyjął, ze w sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody P. z dnia [...] października 2011r. uchylająca decyzję Starosty W. z [...] maja 2011r. umarzającą postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę o nr [...], która przeszła na własność Miasta W. M., na podstawie decyzji Burmistrza Miasta W. M. z dnia [...] września 2001r. zatwierdzającej podział nieruchomości. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przedmiotowej sprawie powodem uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji było stwierdzenie, że kwestia odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość powinna być uregulowana odrębną decyzją, zatem zawarcie takiego rozstrzygnięcia w decyzji zatwierdzającej projekt podziału nie jest wiążące i organ I instancji powinien przeprowadzić rozprawę administracyjną, a następnie zakończyć postępowanie decyzją rozstrzygającą sprawę co do istoty. W ocenie Sądu zaistniały w sprawie stan faktyczny nie uzasadniał zastosowania przytoczonego przepisu. Wojewoda P. uchylając decyzję zalecił, bowiem organowi I instancji orzeczenie o czymś co jest - na chwilę obecną - rozstrzygnięte. Mianowicie do chwili obecnej w obrocie pranym pozostaje decyzja Burmistrza Miasta W. M. z [...] września 2001r., na mocy której: 1) zatwierdzono projekt podziału działki nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa – Agencji Mienia Wojskowego, w wyniku którego powstała działka z przeznaczeniem pod drogę dojazdową do wsi Z. N., 2) orzeczono, że grunt wydzielony z nieruchomości objętej podziałem pod drogę oznaczoną nr geod. [...] przejdzie na własność Miasta W. M. z dniem, w którym decyzja stanie się ostateczna, oraz 3) orzeczono, że grunt wydzielony pod drogę przechodzi na własność Miasta W. M. bez odszkodowania. Analiza pkt 3 opisanej wyżej decyzji nie pozostawia wątpliwości, że kwestia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość została już rozstrzygnięta. Decyzja z dnia [...] września 2001r. jest ostateczna, co oznacza, że wywołuje ona skutki prawne i ani strona, ani organ nie mogą, na tym etapie, dowolnie kwestionować jej rozstrzygnięć. Tym bardziej, że Agencja Mienia Wojskowego miała możliwość odwołania się od wspomnianej decyzji, z czego – jak wynika z akt sprawy - nie skorzystała. Formalna strona jednej z fundamentalnych reguł postępowania administracyjnego - zasady trwałości decyzji ostatecznych wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 kpa przewiduje też możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności lub wznowienia postępowania). Uruchomienie każdego ze wskazanych trybów postępowania nadzwyczajnego odbywa się, co należy podkreślić, w określonym reżimie prawnym, w szczególności w zakresie terminów, w których takie postępowanie może zostać wszczęte na wniosek lub z urzędu. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest kwestia ważności decyzji Burmistrza Miasta W. M. z dnia [...] września 2001r., ale wyłącznie kwestia odszkodowania za tą nieruchomość. Wszelkie zatem uwagi organu odwoławczego poczynione, co do ważności rozstrzygnięcia zawartego w pkt 3 opisanej decyzji, wychodzą poza ramy toczącego się aktualnie postępowania. Rację ma wprawdzie organ II instancji, że ustalenie odszkodowania za przejętą w wyniku podziału działkę powinno nastąpić w odrębnej decyzji, po tym jak decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna (tak: m.in. NSA w wyroku z 31 stycznia 2002r. I SA 1658/00, Lex nr 81734), tym niemniej, do chwili obecnej, ani organ, ani strona nie zainicjowała postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] września 2001r. Samo zaś ustalenie wadliwości pkt 3 tej decyzji nie powoduje jej nieważności z mocy prawa. Do stwierdzenia, bowiem nieważności decyzji administracyjnej konieczne jest, jak wskazano już wyżej, uruchomienie właściwego postępowania, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. W zaistniałych okolicznościach trafne było stanowisko organu I instancji, że skoro kwestia odszkodowania za działkę o nr [...] została rozstrzygnięta - to obecna sprawa o odszkodowanie jest bezprzedmiotowa i w tej sytuacji wszczęte postępowanie winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa. Przeprowadzanie zaś na tym etapie postępowania rozprawy administracyjnej, jak zalecił to organ odwoławczy, celem ustalenia przebiegu uzgodnień w sprawie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i wydanie nowej decyzji o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania, bez wzruszenia decyzji zatwierdzającej projekt podziału, stanowiłoby podstawę do stwierdzenia nieważności drugiej decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Ponadto, co zaakcentowano wyżej, działania, jakie zalecono organowi I instancji sprzeciwiałyby się zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa. W ocenie Sądu szczególnie niezrozumiałe było nakazanie organowi I instancji ustalenia powodów, dla których Agencja Mienia Wojskowego nie odwołała się od decyzji z dnia [...] września 2001r. Przedmiotowa decyzja zawierała wymagane prawem pouczenie o możliwości wniesienia odwołania i skoro Agencja nie skorzystała z tej możliwości, nie występowała też z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, to na tym etapie postępowania nie ma znaczenia, z jakich powodów strona tego nie uczyniła. Ustalenie tychże okoliczności nie leży tym bardziej w gestii organu administracji publicznej. Konkludując Sąd doszedł do wniosku, że argumentacja i zalecenia sformułowane przez organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie są błędne i doprowadziły do podjęcia rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. W związku ze stwierdzonymi naruszeniami Sąd nie mógł odnieść się do merytorycznych zarzutów skargi (m.in. naruszenia art. 98 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami), gdyż podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji było istotne uchybienie procesowe. W tym stanie rzeczy wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej w tym zakresie, byłoby przedwczesne. Z tych przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję. Uwzględnienie skargi czyniło koniecznym orzeczenie z urzędu o niemożności wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (art. 152 cytowanej ustawy). O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 cytowanej ustawy w zw. z §14 ust.2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).