II SA/Łd 1403/11

Dnia 21 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak – Kolczyńska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 roku sprawy ze skargi A Spółki jawnej z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez "A." B. O., M. O. Spółkę Jawną z siedzibą w Ł. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] 2010 r. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] 2010 r. Prezydent Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku "B." Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania na funkcję mieszkaniową istniejącego budynku pofabrycznego wraz z jego rozbudową i nadbudową o dwie kondygnacje, przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A. 276 na fragmentach działek o nr ewid. 28/38 i 28/41 (obręb [...]). W dniu 25 stycznia 2011 r. "A." B. O., M. O. Spółka Jawna z siedzibą w Ł. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o wznowienie w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania w spawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta Ł. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją, a następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] 2010 r., argumentując, że Spółka nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. W odwołaniu od tej decyzji Spółka "A.", reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M.C. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podnosząc że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Spółki postępowanie wznowieniowe zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa procesowego, bowiem organ nie zbadał w sposób prawidłowy interesu prawnego Spółki "A." oraz nie dokonał oceny wpływu realizacji inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich (ustalenia zaskarżonej decyzji nie wykluczają, że planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości sąsiednie, a ustalenie w zakresie ochrony praw osób trzecich nie wskazuje, że obiekt budowlany należy zaprojektować z uwzględnieniem interesów osób trzecich). Według Spółki, zbadanie wystąpienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wymaga oceny, czy w ostatecznie zakończonym postępowaniu prawidłowo wyłączono z kręgu stron podmiot żądający wznowienia, jako nie posiadający interesu prawnego. Krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy ustala się na podstawie "dobrego sąsiedztwa", jednakże ustawa nie definiuje zarówno pojęcia dobrego sąsiedztwa jak i działki sąsiedniej, dlatego należy odnieść się do ugruntowanej linii orzeczniczej w tym zakresie, iż zasięg sąsiedztwa jest ściśle związany z rodzajem inwestycji i sposobem jej oddziaływania niezależnie od bezpośredniego położenia z terenem inwestycji. Spółka "A." swój interes prawny do występowania w postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy wywodzi z faktu, że działki będące w jej użytkowaniu wieczystym nr 28/8,28/9, 28/34 i 28/33 pozostają w bezpośrednim sąsiedztwie z działką 28/41 (bezpośrednio graniczą) oraz w dalszym sąsiedztwie z działką 28/38, a także z faktu, iż Spółka posiada nieodpłatną służebność gruntową swobodnego przejazdu i przechodu przez drogę zlokalizowaną na działce inwestora 28/41. Według strony, odwołującej w zaskarżonej decyzji główny ciężar rozważań skierowano na wykazanie, że zrealizowanie inwestycji nie przeszkodzi Spółce w dotychczasowym korzystaniu ze służebności gruntowej przejazdu i przechodu, ale nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w tym kierunku. Pełnomocnik Spółki zauważył, że w zaskarżonej decyzji powinna być zamieszczona wyczerpująca analiza obszaru oddziaływania inwestycji, poparta dokumentacją z postępowania o pozwolenie na budowę, gdyż sam fakt odmiennego niż dotychczas zagospodarowania działek nr 28/38 i 28/41 oraz prowadzenia na nich prac budowlanych wpłynie negatywnie na możliwość korzystania z działek sąsiednich. Dodatkowo, budowa budynku mieszkalnego i otaczającej go infrastruktury spowoduje wielokrotne natężenie ruchu drogowego, znacznie zwiększy emisję spalin, spowoduje problemy z odprowadzaniem wód opadowych oraz utrudnieniem dojazdów i korzystania z nieruchomości obciążonej drogą konieczną. Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia [...] r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz.856 ze zm.), utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta Ł. zasadnie odmówił Spółce "A." uchylenia własnej ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, argumentując że Spółka nie posiada przymiotu strony w spornym postępowaniu. Wniosek "A." B. O., M. O. Spółka Jawna o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją z dnia [...] 2010 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania na funkcję mieszkaniową istniejącego budynku pofabrycznego wraz z jego rozbudową i nadbudową (o dwie kondygnacje), przewidzianej do realizacji w Ł. przy ul. A. 276 - fragmenty działek o nr ewid.: 28/38 i 28/41 w obrębie [...], oparty został na przesłance wznowienia określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Badając tą przesłankę we wznowionym postępowaniu organ I instancji, powołując się przy tym na poglądy orzecznictwa co do przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, prawidłowo stwierdził, że wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zakończonym ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] 2010 r., bowiem inwestycja objęta wnioskiem "B." Sp. z o.o. planowana jest na części działki 28/38 i 28/41, nie graniczącej z nieruchomością będącą w użytkowaniu Spółki "A.". Inwestycja, dla której wydana została decyzja o warunkach zabudowy planowana jest niewątpliwie na części działek nr ewid. 28/38, 28/41 przy ul. A. 276 w Ł., oznaczonych na załączniku graficznym decyzji literami od A do N. Obejmuje działkę nr 28/41 w części graniczącej bezpośrednio z działką nr 28/36 oraz z działkami 28/37 i 28/38, co wynika z koncepcji zagospodarowania terenu załączonej do wniosku. Planowana inwestycja oddalona jest od działek nr 28/8, 28/9, 28/33, 28/34, których użytkownikiem wieczystym jest "A." B. O., M. O. Spółka Jawna, częścią działki nr 28/41 - drogą wewnętrzną, co do której Spółka "A." ma prawo swobodnego przejścia i przejazdu. Planowane zamierzenie inwestycyjne bezspornie znajduje się po drugiej stronie drogi wewnętrznej, w stosunku do działek oddanych w użytkowanie wieczyste Spółce "A.", a zatem nie ograniczy, w żaden sposób, posiadanego przez "A." prawa swobodnego przejścia i przejazdu. W świetle powyższego zasadne jest stwierdzenie organu I instancji, że Spółka nie wykazała interesu prawnego i w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją o warunkach zabudowy. Dodatkowo Kolegium podkreśliło, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w myśl przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r., w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko i nie wymagało sporządzania raportu oddziaływania na środowisko, inwestycja nie obejmuje także obszaru, co do którego Spółka "A." posiada służebność gruntową. Przekonanie strony odwołującej, co do okoliczności, że planowany budynek mieszkalny zalicza się do kategorii obiektów, których oddziaływanie może wykraczać poza nieruchomość i obejmować nieruchomości sąsiadujące, nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach prawa. Kolegium nie podzieliło też zarzutu odwołania, że nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania wyjaśniającego co do tego, że zrealizowanie inwestycji może przeszkodzić Spółce "A." w dotychczasowym korzystaniu ze służebności i nie podzieliło poglądu, że w niniejszej sprawie winna zostać przeprowadzona wyczerpująca analiza obszaru oddziaływania inwestycji, poparta stosowną dokumentacją z postępowania o pozwolenie na budowę. Jak podkreślił organ orzekający decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie ogólne warunki, jakie winna spełniać inwestycja, a zatem ma charakter informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora. W myśl regulacji art. 63 ust. 2 ustawy, rozważana decyzja nie rodzi praw do terenu i nie narusza uprawnień osób trzecich, przesądza jedynie czy wnioskowane zamierzenie może być realizowane na danym terenie w rozumieniu art. 61 ust. 1. Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie występuje przesłanka wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] 2010 r. o warunkach zabudowy. W skardze, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł., "A." B. O., M. O. Spółka Jawna z siedzibą w Ł. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] r. bądź ewentualnie uchylenie decyzji Kolegium w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania temu organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy decyzja I instancji winna zostać uchylona wobec posiadania przez stronę skarżącą przymiotu strony powstępowania; 2) podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym w szczególności: - art. 7 k.p.a., poprzez nieprawidłowe i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia kręgu osób mających interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, tj. osób których działki znajdują się w obszarze analizowanym, wyznaczonym na podstawie § 3 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz.1588), - art. 77 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, 3) art. 28 k.p.a. w zw. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), poprzez przyjęcie, że skarżąca nie miała przymiotu strony w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. W jej uzasadnieniu powtórzono argumenty z odwołania od decyzji organu I instancji. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Sąd przeprowadził kontrolę całej sprawy, której dotyczy skarga, bowiem nie był związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną i w ramach powierzonej kognicji nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja naruszała prawo obowiązujące w dacie orzekania przez organ. Ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego o braku legitymacji prawnej "A." B. O., M. O. Spółka Jawna z siedzibą w Ł. jest prawidłowa, bowiem nie został wskazany przepis prawa materialnego statuujący interes tego podmiotu w tym postępowaniu. Trafna jest również kwalifikacja, iż przeprowadzenie postępowania w myśl art. 149 § 2 k.p.a. i stwierdzenie braku przyczyn wznowienia daje podstawy do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, w oparciu o przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Interes prawny jest kategorią prawnomaterialną obejmującą uprawnienia i obowiązki strony oparte na prawie, a więc o istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa materialnego. Przy czym interes prawny musi być obiektywnie uzasadniony, a więc znajdujący potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie danej normy prawa materialnego. W sprawie zagospodarowania terenów należących do innych osób, prawo do ochrony interesu prawnego można skutecznie realizować wskazując konkretny przepis prawa materialnego, który chroni nasz bezpośredni i rzeczywisty interes, a doznaje obrazy w ustaleniach decyzji o warunkach zabudowy (art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Sama decyzja, stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego prawa innych osób. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczania cudzych praw do nieruchomości (art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Realizacja inwestycji może naruszyć prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod. red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. C.H.Beck, Warszawa 2008, str. 513). W ustaleniach tej konkretnej decyzji, określającej wymogi dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku fabrycznego na cele mieszkaniowe, w zakresie korzystania z działki 28/41, obciążonej służebnością, nie zmieniono sposobu korzystania z tej nieruchomości i tym samym nie ograniczono korzystającym, prawa przechodu i przejazdu przez tę działkę. W zakresie więc wykonywania ograniczonego prawa rzeczowego, strona nie wykazała, iż uprawnienia wynikające z umowy służebności zostały tą decyzja ukształtowane w sposób odmienny od jej treści. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że planowana inwestycja oddziałuje na sytuację prawną skarżącej Spółki, która sama nie wykazała istnienia własnego, obiektywnie uzasadnionego interesu prawnego, chronionego przepisem prawa powszechnie obowiązującego. Okoliczności faktyczne sprawy wskazują, w szczególności, iż przysługujące skarżącej prawa rzeczowe, w szczególności prawo dostępu do drogi publicznej, nie zostało w żaden sposób naruszone. Dlatego też jej żądanie uchylenia ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie mogło odnieść skutku, o czym prawidłowo orzekły organy obu instancji. Rodzaj, rozmiar, stopień i zakres uciążliwości związanych ze zwiększoną emisją spalin w czasie realizacji inwestycji będzie możliwy dopiero na etapie oceny projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest inna niż w postępowaniu o pozwolenie na budowę tak jak i przedmiot obu postępowań jest odmienny W szczególności krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest ustalany w oparciu o "dobre sąsiedztwo", jak domaga się tego Spółka. Zasada ta, odnosi się do ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy w stosunku do istniejącej w sąsiedztwie. Zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 p.z.p. należy więc uznać za chybiony. Zaś "zasięg sąsiedztwa" posługując się językiem skarżącej Spółki, rozumiany jako obszar na który inwestycja będzie oddziaływać zależy oczywiście od rodzaju inwestycji i sposobu jej oddziaływania, a nie od położenia w stosunku do terenu inwestycji, jak chciałaby strona. Należy odróżnić "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać" od "obszaru analizowanego". Obszar analizowany wyznacza się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, zaś obszar oddziaływania może mieć znaczenie przy ustalaniu kręgu stron postępowania, o ile oddziaływanie to jest regulowane przepisami prawa, i podmioty legitymujące się uprawnieniami do nieruchomości znajdujących w obszarze tego oddziaływania mogą skorzystać z ochrony przewidzianej w tych przepisach. Nie jest więc prawidłowy pogląd wyrażony w skardze, iż interes prawny w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają wszystkie osoby, których działki znajdują się w obszarze analizowanym, lecz jedynie te spośród nich które wykażą swój indywidualny i konkretny interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a. Tym samy zarzut naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. odnoszący się do przedstawionej kwestii jest niezasadny. Konsekwentnie, nie można uznać za trafny zarzutu naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Bowiem organ odwoławczy po dokonaniu prawidłowych ustaleń, iż z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił podmiot niemający przymiotu strony, trafnie ocenił iż skutkuje to odmową uchylenia decyzji dotychczasowej, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i dlatego utrzymał zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy, do czego dawał podstawę przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). B.C.