I OSK 1054/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Anna Pośpiech-Kłak, po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 r. sygn. akt IV SA/Wr 610/11 w sprawie ze skargi C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 22 czerwca 2011 r. nr SKO/41/PS-109/2011 w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 610/11 oddalił skargę C. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Jeleniej Górze z dnia 22 czerwca 2011 r., nr SKO/41/PS-109/2011. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że: Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kowarach, działając z upoważnienia Burmistrza Kowar decyzją z dnia 9 kwietnia 2011 r. nr MOPS-SPJ/JD/85/2011, przyznał stronie świadczenie pieniężne na zakup artykułów żywnościowych w okresie od 3 stycznia 2011 r. do 30 czerwca 2011 r. w wysokości: 60 zł w miesiącach styczeń, luty, kwiecień; 69 zł w miesiącu marcu; 63 zł w miesiącach maj i czerwiec 2011 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył wnioskodawca. Podniósł, iż decyzja organu I instancji narusza prawo do równego traktowania obywateli w rozdysponowaniu środków publicznych, bowiem uprzywilejowuje osoby, które korzystają z dożywiania w stołówkach (otrzymują dziennie posiłek o wartości 3,80 zł), natomiast w gorszy sposób traktowane są osoby, takie jak skarżący, które z uwagi na stan zdrowia nie mogą korzystać z posiłków na stołówce i tym samym otrzymują dziennie 3 zł na ten cel. Poza tym w ocenie skarżącego zmniejszenie świadczeń na zakup artykułów żywnościowych przez organ gminy jest bezzasadne i ma istotny wpływ na dalszą marginalizację pogarszającej się sytuacji podopiecznych MOPS. Skarżący stwierdził, iż od listopada 2010 r. ma zmniejszone świadczenie rentowe, które obecnie wynosi 420 zł miesięcznie, a nie jak uznał organ I instancji 572,27 zł, zatem jego sytuacja majątkowa uległa pogorszeniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Jeleniej Górze ustosunkowując się do odwołania podało, że zgodnie z przepisem art. 3 pkt 1 lit. c ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" w ramach Programu są realizowane działania dotyczące w szczególności zapewnienia pomocy w zakresie dożywiania osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. W myśl art. 5 ust. 1 tej ustawy pomoc w zakresie dożywiania może być przyznana nieodpłatnie, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Jak stanowi przepis art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie z art. 7 ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" do udzielania pomocy w zakresie dożywiania mają zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy o pomocy społecznej, dotyczące świadczeń z pomocy społecznej. Konstrukcja przepisów "ustawy o dożywianiu" jest podobna do konstrukcji zasiłku celowego. Jak stanowi przepis art. 36 pkt 1 lit. c tej ustawy świadczeniem pieniężnym z pomocy społecznej jest między innymi zasiłek celowy. Z kolei zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywości, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Tak więc decyzja o przyznaniu zasiłku celowego, podejmowana jest na podstawie uznania administracyjnego, co nie oznacza dowolności rozstrzygnięcia. SKO uznało zatem, że dochód strony mieści się w kryterium ustawowym, co uprawnia go do przyznania pomocy na dożywianie, co nie obliguje do przyznania pomocy w żądanej wysokości. W ocenie Kolegium organ I instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia w sposób wyczerpujący przedstawił zasady przyznawania klientom ośrodka tej formy wsparcia społecznego oraz wyjaśnił różnice w kwotach przyznawanych świadczeń dla osób korzystających z dożywiania w stołówkach i dla osób otrzymujących, jak odwołujący, świadczenie pieniężne na ten cel. Organ gminy dokonał również analizy posiadanych środków pieniężnych na tę formę pomocy w roku bieżącym i przedstawił plan realizacji tej pomocy, celem którego jest wsparcie jak największej liczby osób potrzebujących. Na skutek zmniejszonych o ponad 10% środków na ten cel uzasadnione jest, że udzielana pomoc też będzie relatywnie niższa dla każdej osoby korzystającej z pomocy społecznej na dożywianie. Kolegium stwierdziło, że nie neguje argumentów strony o jego trudnej sytuacji finansowej, ale zauważyło, że wiele osób w kraju jest w podobnej sytuacji, a możliwości ośrodków pomocowych są ograniczone. Stwierdziło, że nie dopatrzyło się nieprawidłowości w rozstrzygnięciu organu I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył C. G. zarzucając, że decyzja naruszyła jego prawa "do sprawiedliwego podziału środków pieniężnych dla zaspokojenia potrzeb bytowych", a ponadto brak jest rzetelnej, obiektywnej analizy oraz, że decyzja została podjęta dowolnie, z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a uzasadniając ten wniosek przywołał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę za niezasadną. Zdaniem Sądu I instancji organy orzekające w sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Organy orzekające w sprawie poddały ocenie wszystkie okoliczności, od jakich uzależnione jest udzielenie świadczenia. Wskazano – indywidualizując sytuację skarżącego – wysokość otrzymywanej renty, jego sytuację rodzinną i zdrowotną. Nadto organ szczegółowo wskazał środki finansowe jakimi dysponuje na realizację świadczeń opartych na podstawie ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r., jak również, jaka jest średnia wysokość tego świadczenia przyznawanego w 2010 i 2011 r. Podał również, że środki na realizację wyżej wymienionej pomocy w 2011 r. w stosunku do 2010 r. zostały zmniejszone o 11,4%. W najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się jednak, że nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie w każdym przypadku w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca na potrzeby związane z przyznawaniem zasiłków celowych, średniej wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego, ilości osób korzystających w danym miesiącu z tej formy pomocy oraz celu na jaki tym osobom przyznano zasiłki. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej, nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Nadto Sąd podkreślił, że organy wyjaśniły, iż przyznano skarżącemu kwotę 3 zł na posiłki – z uwagi na mniejsze koszty dostarczanego wnioskodawcy posiłku; osobom korzystającym ze stołówki przyznawana jest kwota 3,80 zł za posiłek. Różnicę w cenie stanowią koszty stołówki. W dniu 2 kwietnia 2012 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 24 stycznia 2012 r. złożył C. G.. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji: • naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259, ze zm.) w zw. z § 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", art. 7 K.p.a. i art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362, ze zm.) poprzez przyjęcie, że pomoc społeczna w postaci dożywiania przyznana w formie świadczenia pieniężnego może zostać przyznana w niższej wysokości niż koszty przyznania pomocy społecznej przeznaczone na przygotowanie jednego posiłku w palcówkach zbiorowego żywienia; • naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy tj., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 7 oraz 77 § 1 i 140 K.p.a. i 106 § 4 P.p.s.a poprzez nieuchylenie wadliwej decyzji mimo, że ta była wydana z naruszeniem prawa, a polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności poprzez brak ustalenia rzeczywistych średnich kosztów sporządzenia posiłków w warunkach domowych dla osób niepełnosprawnych i ze złym stanem zdrowia, jak to ma miejsce w przypadku skarżącego i nie wzięcie pod uwagę, że takie koszty są wyższe niż koszt posiłku w żywieniu zbiorowym. Skarżący podkreślił, że Sąd I instancji wadliwe uznał, że organy orzekające w sprawie wyjaśniły różnice pomiędzy kwotą przyznaną skarżącemu, a kwotą, która jest przyznawana w ramach dożywiania w stołówkach. Organy ograniczyły się tylko do stwierdzenia, że mają mniejsze środki na pomoc w danym roku i do wskazania, że dla osób korzystających ze stołówki ta kwota jest o 20% wyższa. Bezkrytyczne przyjęcie kosztów wskazanych w decyzjach wraz z pominięciem kosztów skarżącego czyni decyzję dowolną, a nie uznaniową. Nie uwzględniono w takiej decyzji interesu strony. Świadczenie przyznane skarżącemu w ramach programu "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" powinno spełniać takie same funkcje co inne świadczenia społeczne, tj. zaspokajać potrzeby uprawnionego. Jeżeli w ramach świadczenia koszt posiłku w żywieniu zbiorowym określono na 3,80 zł – to w stosunku do osoby korzystającej z programu poza systemem żywienia zbiorowego, nie powinien być on niższy. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270; zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Rozpoznawana skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Dokonując oceny wyroku Sądu I instancji podkreślić należy, że świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego przyznawane w oparciu o ustawę z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259, ze zm.) ma charakter uznaniowy. W takim przypadku organ ma zatem obowiązek przeprowadzić wszechstronne postępowanie wyjaśniające i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne sprawy tak, aby rozstrzygnięciu nie można zarzucić dowolności. Organ nie ma jednak obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony uwzględnienie sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy. Zatem kontrola sądu administracyjnego ogranicza się wyłącznie do zbadania, czy wszystkie te wymogi zostały zachowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 140 K.p.a. i art. 106 § 1 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Należy podkreślić, iż wydając decyzję z zakresu pomocy społecznej organ winien kierować się przesłankami ustawowymi, w tym między innymi wskazaniami zawartymi w art. 3 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stanowiącymi, iż rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy oraz że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny zostać uwzględnione, jeśli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wobec bowiem ograniczonych środków finansowych organ nie jest w stanie zaspokoić wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc w zgłaszanej przez nie wysokości. Musi zatem przyjąć obiektywne kryteria, według których dokonuje rozdziału środków finansowych. W niniejszej sprawie organ ustalając wysokość świadczenia przyznanego skarżącemu wskazał na przyczyny dla których wysokość świadczenia przyznanego C. G. wyniosła 3 zł i była o 80 groszy niższa niż kwota przyznawana na sporządzenie jednostkowego posiłku przyznawanego osobom korzystającym z pomocy żywnościowej w postaci posiłków wydawanych w punktach zbiorowego żywienia. Wysokość tego świadczenia została odniesiona do wartości artykułów żywnościowych w cenie posiłku wydawanego w stołówce. Nadto organ podkreślił, że wyższa jednostkowa kwota świadczenia jest spowodowana obciążeniami podatku dochodowego od osób fizycznych oraz podatku od towarów i usług oraz innymi kosztami działalności gospodarczej, jakie ponosi podmiot prowadzący zbiorowy punkt żywienia w którym są wydawane posiłki osobom korzystającym z pomocy w zakresie dożywiania. Organ I instancji przyznając powyższe świadczenie odniósł się również do własnych możliwości finansowych, które ze względu na dużą liczbę osób korzystających z tej formy świadczeń oraz zmniejszenie wydatków o 10 % w stosunku do lat poprzednich, uległy ograniczeniu. Wskazać ponadto należy, że organy pomocy społecznej realizując postanowienia ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania", obowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w zakresie dożywiania dzieciom do 7-go roku życia, uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadgimnazjalnej, a dopiero następnie osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym. Jednostka samorządu terytorialnego nie ma możliwości finansowych przyznania wnioskowanej pomocy w wysokości w jakie określona osoba chciałby je uzyskać. Fakt, że skarżący w poprzednich latach otrzymywał już świadczenie w wyższej wysokości nie ma znaczenia dla sprawy, bowiem kwota pomocy w zakresie dożywiania jaką może otrzymać dana osoba jest uzależniona od możliwości finansowych gminy, która je udziela. Możliwości finansowe gminy zależą z kolei od wielkości środków przyznanych jej na ten cel oraz ilości osób które korzystają z takiej pomocy. Nadto pogorszenie sytuacji finansowej skarżącego polegającej na obniżeniu na skutek objęcia egzekucją administracyjną jego dochodów nie może być podstawą do zwiększenia przyznanej mu pomocy, bowiem świadczenie przyznane w oparciu o przepisy ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" służy zapewnieniu pomocy w zakresie dożywiania, nie ma zatem charakteru wyrównywania utraconych dochodów. Prawidłowo więc Sąd I instancji uznał, że działanie organów pomocy społecznej mieszczące się w granicach uznania administracyjnego zostało należycie umotywowane. Wobec powyższego uznać należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna stanowi jedynie polemikę skarżącego ze stanowiskiem Sądu I instancji, w której skarżący wyraża przede wszystkim swoje niezadowolenie z zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, przejawiające się w tym, iż wysokość przyznanego jej świadczenia została obniżona w stosunku do poprzedniego roku. Jednakże samo tylko niezadowolenie skarżącego nie może stanowić podstawy do skutecznego zaskarżenia zapadłego w sprawie wyroku. Wobec powyższego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc Państwa w zakresie dożywiania" są nieusprawiedliwione. Mając na uwadze powyższe rozważania Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.