II GSK 935/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Hanna Kamińska Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 21 sierpnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ch. P. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2315/11 w sprawie ze skargi Ch. P. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz Ch. P. L. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. I Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., wyrokiem objętym skargą kasacyjną, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Ch. P. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Sąd pierwszej instancji wskazał w swoim rozstrzygnięciu ustalenia faktyczne i stanowisko organów Inspekcji Transportu Drogowego. Organy te stwierdziły, że w dniu 22 lipca 2011 r. na odcinku autostrady A4 pomiędzy Z. a węzłem B. W. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli kierowany przez skarżącego pojazd marki Mercedes wraz z przyczepą. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 tony. Zatrzymany pojazd nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (jednostkę pokładową viaBOX), a za przejazd na kontrolowanym odcinku drogi krajowej nie uiszczono opłaty elektronicznej, o jakiej mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm., dalej: ustawa o drogach publicznych). W związku z tymi ustaleniami Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 3000 zł, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia m.in. art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że podstawą wymierzenia kary pieniężnej było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych za przejazd po drodze wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433; dalej: rozporządzenie z 22 marca 2011 r.). Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydane w sprawie decyzje administracyjne nie naruszały prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia przez WITD właściwości rzeczowej. Sąd wskazał, że w dacie kontroli i wydania decyzji przez organ I instancji obowiązywał art. 50 pkt 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej ustawa o transporcie drogowym), który wprawdzie został niestarannie zredagowany, jednak jego właściwa treść mogła być ustalona na podstawie wykładni systemowej. Korzystając z tej metody wykładni, Sąd uznał, że sformułowanie w punkcie 9 pierwszego słowa "prawidłowości" wskazuje, że prawodawca zadania inspekcji określone w tym przepisie odniósł do uprawnienia z punktu 1 art. 50 ustawy o transporcie drogowym, nawiązującego do kontroli. Wobec tego właściwe odczytywany art. 50 pkt 9 tej ustawy odnosi się do "kontroli prawidłowości...". Takie rozumienie wspomnianego przepisu wskazuje, że odwołuje się on do art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, nakładającego obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Powołując się dalej na treść art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 i art. 13i ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że za naruszenie wspomnianego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem kara pieniężna, którą wymierzają uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Oznaczało to – zdaniem Sądu – że inspektor, który wydał decyzję w I instancji, miał do tego kompetencję. W ocenie Sądu pierwszej instancji, nieuprawniony okazał się również zarzut dotyczący niemożności nabycia w Polsce - po przekroczeniu jej granicy - wymaganego urządzenia służącego do naliczania opłaty. Powołując się na treść art. 2 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/52/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004, s. 124 ze zm.; dalej: "dyrektywa 2004/52/WE"), Sąd stwierdził, że wspomniane urządzenia były do nabycia również w Niemczech, który to kraj członkowski posiada krajowy system elektronicznego pobierania opłat i powinien zapewnić dostęp do tych urządzeń na co wskazuje art. 6 tiret pierwsze omawianej dyrektywy. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił również zarzutów w zakresie naruszenia przepisów dyrektywy 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE L 187 z dnia 20 lipca 1999 r., str. 42 ze zm.; dalej: "dyrektywa 1999/62/WE") oraz dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE L 157 z dnia 9 czerwca 2006 r., str. 8;). Sąd stwierdził, że jedną ze zmian, jaką wprowadzono dyrektywą 2006/38/WE, była zmiana w art. 2 dyrektywy 1999/62/WE definicji pojazdu – jako wyłącznie przeznaczonego lub wyłącznie używanego do przewozu drogowego towarów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3, 5 tony. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, odwołanie się do wskazanych dyrektyw nie miało uzasadnienia, bowiem żaden z zespołu kontrolowanych pojazdów skarżącego nie był wyłącznie przeznaczony lub wyłącznie używany do przewozu towarów. Jednakże zespół ten – przekraczając dopuszczalną masę całkowitą 3, 5 tony – podlegał opłacie na kontrolowanym odcinku drogi zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, a wobec nieuiszczenia przez skarżącego wymaganej opłaty organ administracji zasadnie nałożył karę pieniężną w wysokości podanej w zaskarżonej decyzji. II Skargę kasacyjną Ch. P. L. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie: A. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.u.s.a.") w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 50 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym dodanym przez art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391) z dniem 1 lipca 2011 r. oraz uchylonym przez art. 1 pkt 6 lit. b) ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. (Dz. U. Nr 159, poz. 945) zmieniającej ustawę o transporcie drogowym z dniem 1 sierpnia 2011 r. w zw. z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej powoływanej jako "k.p.a.") w zw. z art. 20 k.p.a. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 w zw. z art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13i ust. 3 ustawy o drogach publicznych, poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie, że pomimo kardynalnego błędu legislacyjnego prawodawcy, sformułowanie normy kompetencyjnej określonej w art. 50 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu przeprowadzenia względem skarżącego kontroli, wskazuje, iż prawodawca zadania inspekcji określone w tym przepisie odniósł do uprawnienia z pkt 1 art. 50 ustawy o transporcie drogowym nawiązującego do kontroli, przez co zdaniem Sądu przepis art. 50 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu przeprowadzenia względem skarżącego kontroli nabiera właściwej treści "kontrola prawidłowości...", wskutek którego to uchybienia Sąd pierwszej instancji pominął zasadę związania administracji publicznej prawem oraz wyrażony w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego brak możliwości domniemywania w prawie administracyjnym treści norm kompetencyjnych, w przypadku, których brak wyraźnego upoważnienia należy traktować jako zakaz dopuszczalności władczego działania przez organy administracji publicznej; B. art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 p.p.s.a. w zw. z art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 w zw. z art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13i ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z pkt 14 preambuły dyrektywy 1999/62/WE w zw. z art. 7 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2a w zw. z art. 7 ust. 5 w zw. z art. 7 ust. 6 dyrektywy 1999/62/WE, poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuprawnione przyjęcie, że "nie można uznać za trafny zarzut skarżącego o niemożności nabycia w Polsce po przekroczeniu jej granicy wymaganego urządzenia służącego do naliczania opłaty, gdyż urządzenie to było do nabycia również w Niemczech", gdy tymczasem stwierdzenie to nie jest faktem powszechne znanym, a przy tym brak jest w aktach sprawy dowodu, który potwierdzałby, iż skarżący miał możliwość zakupu stosownego urządzenia spełniającego wymagania prawa polskiego w Niemczech; C. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 4 w zw. z art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13i ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 12 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (dalej: TWE) w zw. z pkt 15 preambuły dyrektywy 2006/38/WE w zw. z pkt 14 preambuły dyrektywy 1999/62/WE w zw. z art. 7 ust. 4 dyrektywy 1999/62/WE, poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo braku stosownej informacji na autostradzie A4 na odcinku od granicy państwa o stosowaniu przez państwo polskie opłaty elektronicznej także w odniesieniu do pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej mniejszej niż 12 ton, wskutek czego naruszona została zasada niedyskryminacji. W uzasadnieniu wnoszący skargę kasacyjną wskazał argumenty przemawiające – jego zdaniem – za trafnością zarzutów podniesionych w petitum złożonego środka odwoławczego. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Najdalej idący jej zarzut zmierza w istocie do wykazania, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie kontroli i wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie istniała norma kompetencyjna uprawniająca wojewódzkiego inspektora transportu drogowego do nałożenia kary pieniężnej. Zarzut ten podnoszony był już przed Sądem I instancji, i uznając go za bezzasadny, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wywiedziono, że do nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13 k ustawy o drogach publicznych są uprawnieniu inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego. Tak zaprezentowany pogląd nie stanowi odniesienia do podstawowego zagadnienia prawnego jakie wystąpiło w tej sprawie, a mianowicie który z organów inspekcji był w dacie wydania decyzji organem I instancji. Sama analiza przepisów ustawy o drogach publicznych jak i art. 50 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, przeprowadzona przez Sąd I instancji jest niewystarczająca do ustalenia, czy nie doszło do naruszenia przepisów o właściwości, a dokładnie rzecz ujmując pominięto w niej normy kompetencyjne wskazujące na organ uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej w okresie od 1 lipca 2011 r. do 31 lipca 2011 r.. O ile bowiem od dnia 1 sierpnia 2011 r. z jasnej treści art. 51 ust. 6 pkt 1 b ustawy o transporcie drogowym wynika, że Główny Inspektor Transportu Drogowego jest organem właściwym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w ustawie o drogach publicznych, to otwartym pozostaje zagadnienie, który organ był właściwy do wydania decyzji w pierwszej instancji w okresie od dnia 1 lipca 2011 r. – daty, od której zgodnie z art. 9 pkt 1 ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 218, poz. 1391, dalej: ustawa zmieniająca) przepisy dotyczące opłaty elektronicznej mają zastosowanie - do dnia zmiany treści art. 51 ustawy o transporcie drogowym dokonanej art.1 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 159, poz. 945), która weszła w życie z dniem 1 sierpnia 2011 r.. W okresie między 1 lipca 2011 r. a 31 lipca 2011 r. przepis art. 51 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia stanowił, że zadania Inspekcji Transportu Drogowego określone w niniejszym rozdziale wykonują następujące organy: 1) Główny Inspektor Transportu Drogowego; 2) wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, zwanego dalej "wojewódzkim inspektorem", jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Zgodnie z ustępem 6 art. 51 ustawy o transporcie drogowym w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji, o których mowa w art. 50 pkt 1, organem właściwym jest wojewódzki inspektor a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego – Główny Inspektor Transportu Drogowego. Natomiast Główny Inspektor Transportu Drogowego, stosownie do ust. 7, był właściwy w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji, o których mowa w art. 50 pkt 2 i 3. Przenosząc te normy kompetencyjne na zadania określone odpowiednio w art. 50 pkt 1 i art. 50 pkt 2 i 3 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (decyzja z dnia [...] lipca 2011 r.) wskazać należy, że wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego był właściwy do wydawania decyzji w sprawach dotyczących kontroli: a) dokumentów związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne oraz przestrzegania warunków w nich określonych, b) dokumentów przewozowych określonych w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe, a także innych dokumentów przewozowych związanych z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne, o których mowa w art. 1, c) przestrzegania przepisów ruchu drogowego w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, d) przestrzegania przepisów dotyczących okresów prowadzenia pojazdu i obowiązkowych przerw oraz czasu odpoczynku kierowcy, e) przestrzegania szczegółowych zasad i warunków transportu zwierząt, f) przestrzegania zasad i warunków dotyczących przewozu drogowego towarów niebezpiecznych, g) wprowadzonych do obrotu ciśnieniowych urządzeń transportowych pod względem zgodności z wymaganiami technicznymi, dokumentacją techniczną i prawidłowością ich oznakowania w zakresie określonym w ustawie z dnia 28 października 2002 r. o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych, h) rodzaju używanego paliwa, i) dokumentów związanych z wykonywaniem publicznego transportu zbiorowego. Główny Inspektor Transportu Drogowego był natomiast właściwy do wydania decyzji w sprawach, określonych w art. 50 pkt 2 i 3, a więc: licencji na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego, zezwoleń w międzynarodowym transporcie drogowym i zezwoleń na przewóz kabotażowy, formularzy jazdy, zaświadczeń na międzynarodowy niezarobkowy przewóz drogowy, świadectw kierowcy, certyfikatów, o których mowa w art. 30 ust. 10 oraz podejmowania czynności dotyczących zezwoleń zagranicznych i zezwoleń ministra właściwego do spraw transportu. Z zacytowanego pełnego katalogu wyznaczającego właściwość odpowiednio – wojewody i Głównego Inspektora Transportu Drogowego zawartego w przepisach, do których odsyła art. 51 ust. 6 i 7 ustawy o transporcie drogowym nie ma zadania polegającego na prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust.1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zadanie to było wówczas określone w art. 50 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, do którego nie odnosił się art. 51 ust. 6 i 7 tej ustawy. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga redakcja art. 50 ustawy o transporcie drogowy. Przepis ten w analizowanym okresie podzielony był na trzy punkty, te z kolei dzieliły się na litery (do tych trzech punktów odsyłał odpowiednio art. 51 ust. 6 i 7), po czym po punkcie 3 był punkt 9. Podkreślić wyraźnie należy, że pkt 9 art. 50 został dodany ustawą zmieniającą (powołaną wcześniej ustawą z dnia 7 listopada 2008 r.). Wówczas to przepis art. 50 ustawy o transporcie drogowym stanowił, że do zadań Inspekcji należy kontrola, której przedmiot był określony w ośmiu punktach. Dlatego też art. 3 pkt 8 ustawy zmieniającej stanowił, że do art. 50 dodaje się punkt 9 w brzmieniu: "prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.". Zwrócić także należy uwagę, że wówczas (w dacie wejścia w życie ustawy zmieniającej) zasadą określoną w art. 51 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym było, że organem I instancji jest wojewódzki inspektor (a ściślej wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora). Kolejne zmiany brzmienia art. 50 ustawy o transporcie drogowym polegały m.in. na zmianie jednostek redakcyjnych (wprowadzono jedynie trzy punkty dzieląc je na litery), przy czym poza tymi zmianami pozostawał punkt 9 wprowadzony ustawą zmieniającą. Dopiero od dnia 1 sierpnia 2011 r. norma obejmująca kontrolę prawidłowości uiszczenie opłaty elektronicznej została ujęta w punkcie 1 lit. j art. 50 ustawy o transporcie drogowym, a punkt 9 został uchylony. Zmieniła się też treść art. 51 tej ustawy, o czym już była mowa. Przedstawiony stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji przez organ I instancji nie był przedmiotem analizy Sądu I instancji, a tym samym za przedwczesny uznać należy pogląd Sądu I instancji, "że w dacie kontroli skarżącego i wydania decyzji, uprawniony był inspektor transportu drogowego, który wydał decyzję". Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za usprawiedliwiony pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, nie podzielając jednocześnie pozostałych argumentów zawartych w uzasadnieniu omawianego zarzutu. Nie można bowiem zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że w dacie kontroli inspektorzy transportu drogowego nie byli uprawnieni do podejmowania czynności związanych z realizacją zadania polegającego na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Ta kwestia nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, a uprawnienia do takiego działania wynikają z powołanych w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy o transporcie drogowym. Nie można jednak utożsamiać uprawnienie do przeprowadzenia kontroli z uprawnieniem (kompetencją) do załatwienia sprawy administracyjnej będącej następstwem wyników kontroli. Trafne przesądzenie, że inspektorzy Inspekcji mogli w analizowanym okresie kontrolować prawidłowość uiszczenie opłaty elektronicznej nie jest tożsame z udzieleniem odpowiedzi na pytanie, który z organów tej Inspekcji był wówczas organem właściwym do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Za usprawiedliwiony Naczelny Sąd Administracyjny uznał także drugi z zarzutów skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a.. Przepis ten stanowi, że sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Dalsza część cytowanego przepisu dotyczy okoliczności, które w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły (nieprzekazanie skargi sądowi w terminie, wydanie wyroku na posiedzeniu niejawnym). Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia przez sąd poza materiał znajdujący się w tych aktach. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się jednolicie, że do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi w sytuacji pominięcia przez sąd ustaleń dokonanych w sprawie lub też w sytuacji dokonania własnych ustaleń. Z tą drugą sytuacja mamy do czynienia w tej sprawie, w której Sąd I instancji poza materiałem zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego przesądził o niemożności nabycia w Polsce po przekroczeniu jej granicy wymaganego urządzenia służącego do naliczenia opłaty i równocześnie uznał, że "urządzenie to było do nabycia również w Niemczech". Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy, o którym stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a.. Nie wymaga głębszego wywodu pogląd, iż niemożność nabycia po przekroczeniu granicy urządzenia służącego do naliczenia opłaty elektronicznej powinna być przedmiotem ustaleń organów, a ustalenie to, aczkolwiek niewpływające na niesporny fakt nieuiszczenia opłaty za przejazd, mogło mieć znaczenie dla oceny zgodności z prawem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Nie do zaakceptowania, bowiem byłaby sytuacja, w której prawodawca nakłada na obywateli określone obowiązki, a odpowiednie organy nie podjęły działań umożliwiających realizację tych obowiązków. Uwaga ta obejmuje również obowiązek zgodnego z prawem oznakowania odcinka drogi płatnej. Za bezsporne przy tym należy uznać twierdzenie zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "począwszy od granicy aż do miejsca kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego nie została umieszczona jakakolwiek informacja, na podstawie, której kierujący pojazdem miałby możliwość powziąć wiadomość o konieczności uiszczenia opłaty za przejazd". Kwestię tą zupełnie pominął Sąd I instancji oceniając zaskarżoną decyzję. Natomiast organ, którego działanie zaskarżono uznał, że "brak stosownego oznakowania drogi płatnej nie wyłącza odpowiedzialności strony za stwierdzone naruszenia. O zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy ustaw o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe, na które powołuje się strona mają bowiem charakter znaków informacyjnych, a nie znaków zakazu lub nakazu". W skardze podniesiono ten problem zarówno opierając zarzut na przepisach unijnych jak i na m.in. art. 2 Konstytucji. Z powołanego w drugim zarzucie skargi kasacyjnej art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika, że zakres sądowej kontroli wyznacza przedmiot danej sprawy administracyjnej, wyprowadzany z podstawy prawnej rozstrzygnięcia i poza ten zakres Sąd administracyjny I instancji nie ma prawa wyjść. W ramach przedmiotu danej sprawy Sąd ma obowiązek dokonać wszechstronnej kontroli legalności zaskarżonego aktu lub czynności, bez względu na treść skargi, powołaną w niej postawę prawną i zawarte w niej zarzuty i wnioski. Obowiązkiem Sądu jest ze względu na treść art. 134 § 1 p.p.s.a. przede wszystkim odniesienie się do stawianych w skardze zarzutów. Z tego obowiązku Sąd I instancji nie wywiązał się w omawianym zakresie, a zaniechanie odniesienia się do problemu oznakowania stosownym znakiem drogowym (znak D- 39 a) odcinaka drogi, za przejazd, którym pobiera się opłatę, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej uznał, że została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. Ocena zasadności ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej w związku z podniesioną w nim kwestią "braku stosownej informacji na autostradzie A4 (...) o stosowaniu przez państwo polskie opłaty elektronicznej" została dokonana z uwzględnieniem art. 134 § 1 p.p.s.a., którego naruszenie także naruszono. Nietrafny jest natomiast pogląd prezentowany w uzasadnieniu ostatniego zarzutu skargi kasacyjnej, że z przepisów unijnych powołanych w tym zarzucie wynika obowiązek informowania o tym, że w krajowym porządku prawnym przyjęto opłatę elektroniczną dla pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej mniejszej niż 12 ton. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej zasadą wprowadzoną przepisami dyrektywy 1999/62/WE jest pobieranie opłaty elektronicznej za przejazd pojazdu lub zespołu pojazdów, którego dopuszczalna masa wynosi ponad 3,5 tony (art. 2 d). Natomiast dopuszczalnym wyjątkiem od tej zasady jest stosowanie opłat w odniesieniu do pojazdów o maksymalnej masie całkowitej nie mniejszej niż 12 ton, przy spełnieniu warunków określonych w art. 7 ust. 5 a i b powołanej dyrektywy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jedn. Dz.U.2013, poz.461) orzekł jak w sentencji.