VII SA/Wa 2443/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) sierpnia 2011 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej R. J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2011r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w O. z dnia [...] kwietnia 2011r., znak [...] - umarzającą postępowanie prowadzone w sprawie wysuniętego dachu i otworów okiennych w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr ew. [...] położonej przy ul. P. w O. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie miało następujący przebieg. Wnioskiem z dnia 10 kwietnia 2009r., R. J. i K. J. dochodzili nakazania, w odniesieniu do budynku zlokalizowanego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. P. w O. - zamurowania okien w ścianie szczytowej, w ostrej granicy i usunięcia okapu dachu wystającego na ich nieruchomość – działkę [...], przy ul. P. Stwierdzili, że okna i okap są niedopuszczalne w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) i ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji, decyzją z dnia [...] czerwca 2009r., [...] nakazał D. N. w trybie art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974r. wykonanie robót w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami tj. zamurowanie 1 szt. otworu naświetla w ścianie szczytowej budynku w poziomie strychu od strony działki sąsiedniej tj. działki o nr ew. [...] wykonanego niezgodnie z pozwoleniem na budowę w terminie jednego miesiąca od daty uprawomocnienia się decyzji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że budynek powstał na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1967r., nr [...] wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. na rzecz rodziców A. i H. małż. K., obecnej właścicielki D. N. Według zatwierdzonego projektu, był położony 19,10 m od granicy z działką sąsiednią, stanowiącą wówczas własność S. C. Projekt przewidywał poddasze z otworami okiennymi i wystający okap połaci dachu w stronę ww. działki. Obecny stan budynku odpowiada temu, który zawierał projekt z wyjątkiem jednego dodatkowego otworu o wym. 0,40 x 0,50m, który stanowi naświetle strychu budynku. Działka zabudowana budynkiem miała początkowo numer ew. [...], i już po wybudowaniu budynku została podzielona. Powstały aktualnie istniejące działki tj. działka o nr ew. [...] zabudowana, której właścicielką jest od 2003r. D. N. oraz działka [...], której właścicielami są R. i K. małż. J. Powyższe rozstrzygnięcie uchylone zostało decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2009r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Organ drugiej instancji stwierdził, że w sprawie nie sprecyzowano, na żądanie jakiego podmiotu toczy się postępowanie, nie sprecyzowano, czy badano odstępstwa od pozwolenia na budowę, czy też samowolnie zrealizowano remont, wadliwie przeprowadzono postępowanie dowodowe, nie odniesiono się właściwie do otworu okiennego w ścianie szczytowej i okapu, tezy organu pierwszej instancji nie poparto dokumentacją dowodową w tym fotograficzną. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] marca 2010r., umorzył postępowanie prowadzone w sprawie. Stwierdził, że zgodnie z zawiadomieniem z dnia 7 maja 2009r., wszczął postępowanie na wniosek strony. Właścicielką działki o nr ew. [...] jest tylko R. J. (udzielała pełnomocnictwa mężowi K. J. i synowi P. J.). Przeprowadzono, po zawiadomieniu stron i pełnomocników, rozprawę administracyjną. Ustalono, że właścicielką zabudowanej działki [...] jest D. N., budynek powstał na podstawie pozwolenia na budowę i pozostaje w formie niezmienionej od pobudowania co do gabarytów i otworów (wykonano ocieplenie i wymianę pokrycia dachowego, potwierdzili to świadkowie M. M., K. C.). Projekt zatwierdzony w decyzji pozwolenia na budowę przewiduje w ścianie szczytowej, od strony działki sąsiedniej, obecnie R. J., w poziomie poddasza jedno okno w pomieszczeniu kuchni, oraz naświetle w pomieszczeniu strychu w ilości jednej sztuki, w projekcie wyraźnie przewidziano, że połacie dachowe wystają poza lico ścian szczytowych. W trakcie realizacji budynku wykonano jedno dodatkowe od przewidzianego w projekcie naświetle strychu o tych samych wymiarach, niekwestionowane przy oddawaniu budynku do użytku. To dodatkowe naświetle jest jednak dopuszczalne w rozumieniu § 232 ust 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.), ono plus drugie nie powoduje, że przeszklenia stanowią 10 % powierzchni ściany. Wiosną 2002r., doszło do wymiany pokrycia dachowego i ocieplenia ściany szczytowej, roboty wykonano gdy właścicielem był ojciec D. N. A. K. Organ dał wiarę w tym zakresie D. N. zważywszy, że po podziale działki ten remont nie był kwestionowany przez R. J. Wobec tego, że jedno z naświetli, dobrowolnie usunęła właścicielka budynku, sprawa jako bezprzedmiotowa ulec powinna umorzeniu. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010r., nr [...] uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Stwierdził, że postępowanie nadal toczy się na wniosek bliżej niesprecyzowanej strony. Nadal organ nie wskazał, co jest przedmiotem tego postępowania, nie dokonywał zawiadomień o czynnościach dowodowych z poszanowaniem terminu 7 dniowego od powiadomienia o czynności – art. 79 § 1 k.p.a., odmówił ponownego przesłuchania świadków mimo wniosku R. J. Nie ustalono jakim materiałem zlikwidowano otwór doświetlenia, doszło raczej do przysłonięcia niż likwidacji, co ustalono w rozmowie telefonicznej z D. N. Część rysunkowa projektu przewiduje inne niż przyjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozwiązania, co do ściany szczytowej. I potwierdzają to zdjęcia dołączone przez R. J. Kwestia wysunięcia dachu wymaga ustaleń, a nawet ekspertyzy technicznej. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2010r., znak [...], ponownie umorzył postępowanie. Stwierdził, że zgodnie z zawiadomieniem z dnia 7 maja 20009r., postępowanie wszczęto na żądanie R. i K. J.. Ustalono, że właścicielem działki [...] jest jedynie R. J. zatem jest stroną postępowania, K. nie był stroną a jej pełnomocnikiem, dokonano oględzin w dniach 4 maja 2009r., 30 października 2009r., 31 sierpnia 2010r., ustalono obiekt legalny na podstawie pozwolenia na budowę, skoro doszło do meldunków, to budynek odebrany, po wybudowaniu notarialnie działki wyodrębnione i darowane w 2003r., doświetla nie przewidziane w projekcie D. N. zamurowała cegłą wapienną, a od strony elewacji zasłoniła grubą blachą. Taki stan oraz okap odpowiada projektowi i dokumentacja projektowa stanowi najbardziej wiarygodny dokument, stan budynku i podziału działki opisała w rozmowie z organem H. K., A. K. jest w stanie zdrowia uniemożliwiającym taką rozmowę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzja z dnia [...] marca 2011r., nr [...] uchylił ww. decyzję organu pierwszej instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Ponownie twierdził, że nie doszło do wykonania jego wcześniejszych zaleceń. Nie wyjaśniono rzekomego braku kontaktu z A. K., z dokumentacji projektowej trudno przyjąć, że w dacie budowy projekt przewidywał wysunięcie połaci dachowych, nie można podzielić stanowiska o skutecznej likwidacji otworu. Wskazał, że należy ustalić szczegółowo datę podziału działki i to, że cyt. "strona skarżąca zdaje się podważać w ogóle fakt zaistnienia podziału oraz samej darowizny". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r., znak: [...], która poprzedziła zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję organu drugiej instancji - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył ponownie prowadzone postępowanie. To rozstrzygnięcie zapadło po ponownym ustaleniu, że przedmiotowy w sprawie budynek powstał w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę z dnia [...] września 1967r., wydaną przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w O. Zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany nie przewidywał jednego z naświetli istniejących w ścianie szczytowej, ale w toku niniejszego postępowania został trwale zamurowany przez właścicielkę budynku, D. N. Budynek nie był projektowany i wznoszony w ostrej granicy. Podział działki objętej pozwoleniem na budowę oznaczonej wówczas nr ew. [...] na dwie tj. o nr ew. [...] zabudowanej, przedmiotowym budynkiem i o nr ew. [...] nastąpił w dniu 8 października 1976r., już po wybudowaniu budynku. Wysunięcie dachu znajduje swoje potwierdzenie w projekcie budowlanym zatwierdzonym w ww. decyzji pozwolenia na budowę. Dokumentacja projektowa ma najbardziej wiarygodny charakter z materiału dowodowego zebranego w sprawie, brak ostemplowania niektórych kart projektu nie umniejsza jego wartości dowodowej. W sprawie, o co wnosił K. J. pełnomocnik strony – R. J., nie ma potrzeby dopuszczania dowodu z ekspertyzy, a stan zdrowia A. K. nie pozwala na przesłuchanie go w charakterze świadka. W tych okolicznościach zapadła opisana na wstępie zaskarżona decyzja, którą organ wojewódzki utrzymał w mocy ww. decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu, organ wskazał na przepis art. 105 k.p.a. Stwierdził, że okoliczności sprawy uzasadniają, jak przyjął organ pierwszej instancji, ustalenie, że jest ona bezprzedmiotowa. Doszło do zamurowania jednego z naświetli, które w ścianie szczytowej od strony obecnej ostrej granicy nie było przewidziane w projekcie, zaś nie potwierdziła się teza o dokonaniu samowolnego wysunięcia dachu od strony ostrej granicy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła R. J. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, 77 k.p.a. wobec wadliwego przyjęcia, że w toku postępowania nie potwierdziła się teza o samowolnym wysunięciu okapu dachu na działkę skarżącej. Zdaniem skarżącej tezie tej przeczą zdjęcia złożone w toku postępowania i oświadczenia I. K. oraz A. P. Skarżąca zarzuciła ponadto naruszenie art. 7 w zw. z art. 75 § 1 i § 2 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 78 k.p.a. przez nie przeprowadzenie wnioskowanych dowodów, w szczególności dowodu z opinii i wysłuchania na rozprawie biegłego rzeczoznawcy na okoliczność, czy okap w dachu w domach budowanych w latach 60- tych był wysunięty ok. 50 cm od lica ściany oraz na okoliczność wysunięcia przy pracach remontowych w 2003r. Skarżąca podniosła, że nie przeprowadzano dowodu z zeznań świadków zgłaszanych w jej piśmie z dnia 14 kwietnia 2011 tj. A. K. i H. K. Dowodu koniecznego wobec nie powiadomienia jej o przeprowadzonym wcześniej dowodzie z ich zeznań. Ponadto zarzuciła zaniechanie przeprowadzenia na okoliczność wysunięcia dachu zgłoszonego dowodu z zeznań K. C., M. M., H. M., A. P., I. K., J. N., D. N. Zdaniem skarżącej w sprawie doszło też do naruszenia wynikającej z przepisu art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodu, ponieważ do sprawy dołączono dwa zupełnie inne projekty, jeden zatwierdzony drugi przypominający obecny budynek nie został zatwierdzony. Nie rozpoznano dopuszczalności trzech otworów okiennych w ścianie w ostrej granicy. Co do czynności, w zakresie przeprowadzonym w dniu [...] marca 2011r., podniosła naruszenie przepisów - art. 10 w zw. z art. 79 § 1 k.p.a. wobec braku dokonania prawidłowego powiadomienia o zaplanowanych czynnościach. Ponadto skarżąca wskazała, że w dniu [...] marca 2011r., świadków M. i C. przesłuchano bez powiadomienia jej o tych czynnościach. Zarzuciła także naruszenie art. 268 a k.p.a. i art. 81 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane ponieważ, czynności podejmowane przez inspektorów H. M., U. B.-K. i Z. M., mimo braku imiennych upoważnień od Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej - zasad wynikających z przepisu art. 15 k.p.a., oraz 7, 77, 107 k.p.a. W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można przyjąć, że sprawa została rozpoznana merytorycznie przez organ II instancji. Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidziana w przepisie art. 15 k.p.a., została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istnieje zatem ustawowy obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji przeprowadzono z naruszeniem przepisów art.7, 77 i 107 k.p.a. wobec braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i wobec braku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, oraz właściwego uzasadnienia decyzji. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazać należy, że tylko realizując powyższe zasady organ prowadząc postępowanie administracyjne może trafnie ocenić istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i prawidłowo rozstrzygnąć o prawach strony. Zgodnie z art. 107 k.p.a. decyzja wydana przez organ administracji publicznej powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl postanowień powołanego przepisu uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ ma, zatem obowiązek dokładnie podać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Jak wskazuje się w doktrynie prawa i orzecznictwie "organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 15 sierpnia 1987 r., sygn. aky IV SA 385/87, GAP 1987 r. nr 21, str. 40). Wobec braku analizy materiału dowodowego w sprawie dokonanej przez organ II instancji, Sąd musi odstąpić od oceny materiału dowodowego w niniejszej sprawie. Za niezbędne Sąd uznaje jednak wskazanie tego, że organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy ma obowiązek rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Powinien w szczególności rozważyć to, czy w stanie dokumentacji projektowej, jaką zebrano w sprawie, ustalenia organu pierwszej instancji są zasadne. Wymagać to będzie dokładnej analizy tej dokumentacji, ze wskazaniem konkretnych jej fragmentów uzasadniających określone tezy i rozważeniem, czy ustalenia organu pierwszej instancji, być może zasadne, nie zostały jednak zbyt ogólnie odniesione do konkretnego materiału dowodowego, a wręcz konkretnych jego elementów. W sprawie bezsprzeczne jest, że usytuowanie budynku w ostrej granicy nastąpiło już po jego wybudowaniu. Zatem okna, czy inne otwory w ścianie szczytowej, która obecnie jest w ostrej granicy działki mogą pozostać poza ingerencją nadzoru budowlanego, o ile wynikają z projektu budowlanego lub powstały w innych okolicznościach, legalnie przed podziałem działki. Podobnie należy ocenić wysunięcie połaci dachu. Postępowanie dowodowe z zeznań świadków, może okazać się bezprzedmiotowe, w kontekście analizy projektu. W tych warunkach istotne uchybienia procesowe związane z przeprowadzeniem postępowania dowodowego w tym zakresie, np. brakiem prawidłowego powiadamiania o tych czynnościach stron postępowania pozostaną bez wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie. W przypadku, gdyby jednak uzasadnione było odwołanie się nie tylko do dokumentów, a i do dowodu z zeznań świadków, organ rozważy prawidłowość przeprowadzonego postępowania dowodowego z uwzględnieniem zasad procesowych jemu właściwych i ewentualne jego uzupełnienie, czy powtórzenie z poszanowaniem ww. zasad. Sąd zauważa, że ponawianie, przez skarżącą żądań przesłuchania A. K., którego stan zdrowia, poświadczony zaświadczeniem lekarskim, zdaje się trwale wyłączać go ze zdolności składania zeznań, powinno być rozważone z uwzględnieniem przesłanek etycznych. Sąd stwierdza - omówione powyżej uchybienia organu drugiej instancji są tym bardziej naganne, że sprawa trafiała już przed ten organ wielokrotnie. Ponowne rozpoznanie sprawy będzie wymagało zatem szczególnej staranności, i rygorystycznego przestrzegania zasady merytorycznego rozpoznania sprawy, ze świadomością, że kasatoryjna decyzja, jest wyjątkiem, a w tej sprawie już nadużywanym. Kierując się powyższą argumentacją, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).