I OZ 558/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia J. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SO/Wa 4/12 o wymierzeniu grzywny Wójtowi Gminy Klembów w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SO/Wa 4/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wymierzył Wójtowi Gminy Klembów karę grzywny w wysokości 1 złoty w sprawie z wniosku J. S. o wymierzenie Wójtowi Gminy Klembów grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. za nieprzekazanie Sądowi w terminie skargi na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 29 września 2011 r. dotyczącego wydania zaświadczenia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie ze skargi na bezczynność Wójta Gminy Klembów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prowadził pod sygn. akt VII SAB/Wa 232/11. Skarga w tej sprawie wpłynęła do organu w dniu 26 września 2011 r., zaś Wójt Gminy Klembów do Sądu przekazał ją wraz z odpowiedzią z dnia 12 grudnia 2011 r. i aktami sprawy w dniu 16 grudnia 2011 r. Powyższa skarga została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 232/11, które to postanowienie jest prawomocne. W odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny organ wniósł o jego oddalenie wskazując, że skarga z odpowiedzią i kompletem dokumentów przesłana została do Sądu w dniu 12 grudnia 2011 r. (I. dz. 469/2011). Organ podniósł, że wniosek skarżącego z 29 sierpnia 2011 r. został w oparciu o art. 65 K.p.a. przekazany wg właściwości w dniu 2 września 2011 r. do Starostwa Powiatowego w Wołominie, o czym wnioskodawca został powiadomiony. Organ wskazał ponadto, że żądania wnioskodawcy są bezprecedensowe i stanowią przejaw pieniactwa, ponadto strona wykorzystuje ustawę o dostępie do informacji publicznej jako instrument osobistej kontroli nad organami i powoduje trudności w funkcjonowaniu Urzędu. Wójt Gminy, powołując się na załączone do odpowiedzi na wniosek o wymierzenie grzywny oświadczenie, opinię i deklarację nr 1/2011 r. Rady Gminy Klembów z dnia 19 maja 2011 r. w sprawie znieważania organów i funkcjonariuszy publicznych Gminy Klembów podkreślił, że od dnia 19 maja 2011 r. ilość wniosków, skarg i zażaleń wzrosła z 250 do ponad 620. W ocenie organu, z działań i oświadczeń strony wynika, że wnioskodawcy nie chodzi o pozyskiwanie informacji publicznej, ale o wymuszenie na organach Gminy wydanie zaświadczeń i dokumentów służących jako dowody w sprawach własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając na względzie treść art. art. 54 i art. 55 § 1 P.p.s.a. wskazał, że podane przez organ przyczyny opóźnienia, tj. ilość wniosków składanych przez stronę, skarg, czy wniosków o wymierzenie grzywny, czy licznych działań podejmowanych przez stronę utrudniających działanie organu, nie uzasadniają oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny. Sąd wskazał funkcje, jakie pełni grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a., odwołując się m.in. do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09, ONSAiWSA 2010/1/2. Sąd uznał, że wniosek o wymierzenie organowi grzywny jest uzasadniony. Sprawa ze skargi J. S. z dnia 26 września 2011 r. na bezczynność Wójta Gminy Klembów w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia 2 sierpnia 2011 r. została zarejestrowana w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie pod sygnaturą akt VII SAB/Wa 232/11. Z akt tej sprawy wynika, że skarga wpłynęła do organu w dniu 26 września 2011 r. Termin 30 dni dla przekazania skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę upływał zatem w dniu 26 października 2011 r. Tymczasem organ przekazał do Sądu powyższą skargę wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w dniu 16 grudnia 2011 r., a więc opóźnienie Sądu w przekazaniu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w niniejszej sprawie jest niewątpliwe. Przekazanie skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzą na skargę jest bezwzględnym obowiązkiem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono. Wewnętrzne problemy organizacyjne organu wynikające z ilości rozpoznawanych spraw nie mogą w żaden sposób wpływać na realizację tego obowiązku. Opóźnienie w przekazaniu skargi do sądu wraz aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, a co za tym idzie oddalenie w czasie możliwości rozpoznania sprawy przez sąd, ogranicza w istocie stronie skarżącej możliwość realizacji jej konstytucyjnego prawa do sądu. Wskazane okoliczności są na tyle istotne, że każde nieusprawiedliwione opóźnienie w przekazaniu skargi powinno podlegać, zdaniem Sądu, ukaraniem w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. W ten sposób zostanie zrealizowany cel dyscyplinujący przewidziany przez ustawodawcę w wymienionym przepisie. Natomiast element restrykcyjny grzywny może być realizowany poprzez wysokość nałożonej kary administracyjnej. Ta wysokość powinna odzwierciedlać również element uciążliwości i trudności, jakie przez to opóźnienie poniosła osoba skarżąca w konkretnej zindywidualizowanej sprawie. Skarżący J. S. niewłaściwie skierował swoje żądanie z dnia 29 sierpnia 2011 r., wydania zaświadczenia potwierdzającego "nabycie na własność w 1934 r. i utrzymywania tej własności nieprzerwanie do 1990 r. gospodarstwa rolnego" - do Wójta Gminy w Klembowie, zamiast do Starosty Powiatowego w Wołominie, prowadzącego rejestry własności nieruchomości w Wydziale Ewidencji Gruntów i Budynków. Skarżący w dniu 6 września 2011 r. został poinformowany przez organ o przekazaniu tego wniosku w dniu 2 września 2011 r. do Starosty Powiatu w Wołominie jako organu właściwego, zatem w dacie składania w dniu 26 września 2011 r. skargi na bezczynność Wójta Gminy w Klembowie skarżący miał pełną świadomość, że organ ten nie pozostaje w bezczynności. Skarżący nawet nie podjął próby złożenia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, w myśl art. 37 K.p.a., co jest warunkiem skuteczności złożenia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu w myśl art. 52 i 58 P.p.s.a. Skarga z dnia 26 września 2011 r. została postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2012 r. sygn. akt VII SAB/Wa 232/11 odrzucona. Skarżący miał świadomość braków skargi i jej treści, bowiem wskazuje na wielość swoich skarg na bezczynność organu i na ich prawomocne rozstrzygnięcia. Liczba wskazanych sygnatur spraw potwierdza wpływ kilkuset wniosków skarżącego do organu. W tych warunkach, wobec świadomego działania skarżącego co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy, wobec bezskuteczności wniesionej skargi na bezczynność organu Sąd uznał, że działanie skarżącego w przedmiotowej sprawie w rzeczywistości jest działaniem skierowanym na nadużycie prawa, co wziął pod uwagę Sąd przy wymierzaniu grzywny. Sąd uznał, w powyższych warunkach, że grzywna powinna być symboliczna, dyscyplinująca organ do przekazywania skargi w terminie prawem przewidzianym, ale jednocześnie nie może ona wysokością zachęcać skarżącego do nadużyć prawa mających na celu nie realizowanie własnych uprawnień, tylko wyraźne dokuczenie organowi. Zażalenie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2012 r. wniósł J. S., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu. Skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia przez wymierzenie Wójtowi Gminy Klembów grzywny w wysokości 2000 złotych oraz o przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego w wysokości 120 złotych netto powiększone o stawkę 23 % podatku VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w postępowaniu zażaleniowym. W uzasadnieniu zażalenia stwierdzono, że kwota grzywny w wymienionej wysokości jest zbyt niska, nie spełnia celu dyscyplinuąco-represyjnego. Symboliczna kwota grzywny nie spełnia też funkcji prewencyjnej. Organ przekroczył ustawowy termin na przekazanie skargi, akt i odpowiedzi na skargę o prawie dwa miesiące. Wójt Gminy Klembów notorycznie w sprawach skarżącego uchybia ustawowemu terminowi na dokonanie powyższej czynności i dotychczas stosowane przez Sąd środki nie wymusiły na organie działania zgodnego z prawem. Znaczna ilość wniosków składanych przez skarżącego nie usprawiedliwia organu, który winien organizować pracę tak, by sprawy były załatwiane bez zwłoki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie art. 54 § 1 P.p.s.a. skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Stosownie do art. 54 § 2 P.p.s.a. organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia. Przy czym w myśl art. 55 § 1 P.p.s.a. w razie niezastosowania się do tego obowiązku, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., to jest do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wymierzenie organowi grzywny uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków: stwierdzenia uchybienia przez organ ustawowemu terminowi do przekazania sądowi skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę, bez względu na jego przyczyny, a ponadto złożenie stosownego wniosku przez stronę. Przesłanki te w niniejszej sprawie zostały spełnione – skarga została przekazana po upływie ustawowego terminu, a skarżący złożył stosowny wniosek. Jak podniósł Sąd w zaskarżonym postanowieniu, odwołując się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 3/09, celem grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a, jest pełnienie funkcji dyscyplinującej, represyjnej, a także prewencyjnej. Funkcja represyjna realizowana poprzez wymierzenie grzywny, o której mowa ww. przepisie służy bowiem ochronie konstytucyjnego prawa do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP). Pomimo, iż przywołana regulacja konstytucyjna odnosi się do sądu, a nie do organu administracji publicznej, to jednak działanie sądu jest w tym wypadku uzależnione od dokonania przez organ czynności wymienionych w art. 54 § 2 P.p.s.a. Z tej przyczyny organ ponosi odpowiedzialność za uniemożliwienie albo utrudnienie realizacji tego prawa przez stronę. Poza tym, grzywna z art. 55 § 1 P.p.s.a. pełni również funkcję prewencyjną, albowiem ukaranie organu służy zapobieganiu naruszeniu prawa przez organ w przyszłości. Realizacja tej funkcji odnosi się zarówno do organu, któremu grzywnę wymierzono, jak i innych organów, a jej celem jest zapobieganie przewlekaniu postępowania sądowoadministracyjnego. Zasada szybkości postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministracyjnego (art. 7 P.p.s.a.). W przypadku, gdy obowiązek nie został wykonany wymierzona przez Sąd grzywna pełni też rolę dyscyplinującą. Skoro w rozpoznawanej sprawie skarga wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, choć z opóźnieniem, ale została do Sądu przekazana, zbędnie odwołano się w zaskarżonym postanowieniu do funkcji dyscyplinującej grzywny, o której mowa w art. 55 § 1 P.p.s.a. Ustawodawca pozostawił sądowi orzekającemu w przedmiocie wymierzenia grzywny swobodny zakres ustalenia wysokości grzywny, określając jedynie jej górną wysokość do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów (art. 55 § 1 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a.). Powyższy przepis pozwala na wymierzenie grzywny w wysokości adekwatnej do stopnia niewypełnienia przez organ obowiązku przesłania skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę w terminie, uwzględnienie okresu, w jakim organ pozostawał w zwłoce oraz okoliczności faktycznych, które legły u podstaw uchybienia przez organ temu obowiązkowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że wniosek J. S. o wymierzenie grzywny zasługuje na uwzględnienie. Uzasadniając symboliczną wysokość tej grzywny Sąd nie przedstawił przekonujących motywów takiego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem Sąd uznał - w okolicznościach niniejszej sprawy - że celowe jest wymierzenie organowi grzywny, to powinien również wykazać, że grzywna w przyjętej wysokości spełnia swoją funkcję – w tym wypadku represyjną i prewencyjną, także przy uwzględnieniu okoliczności, że wielokrotnie już na organ nakładane były grzywny w omawianym trybie. Miarkując wysokość grzywny słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał na bardzo dużą ilość spraw inicjowanych przez skarżącego, jednakże okoliczność ta nie wystarcza, by uznać grzywnę w wysokości 1 złoty za adekwatną do stopnia zaniedbania obowiązku wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a., dlatego koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 i art. 193 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku pełnomocnika J. S. ustanowionego z urzędu dotyczącego przyznania wynagrodzenia za zastępstwo wykonane na zasadzie prawa pomocy, bowiem przepisy art. 209 i art. 210 P.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za świadczenie pomocy prawnej należne od Skarbu Państwa (art. 258 P.p.s.a.) jest przyznawane przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.