II OSK 104/13

Dnia 12 czerwca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz sędzia del. NSA Zdzisław Kostka Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 144/12 w sprawie ze skargi P. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz P. S. kwotę 700 (siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. II OSK 104 /13 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż decyzją z dnia [...] września 2011 r. Starosta Płoński na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia [...] S.A. w W. na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] (kat. XXIX) składającej się z: wieży strunobetonowej Pfleiderer H= 60m, anten radiolinii oraz sektorowych GSM/UMTS, dwóch kontenerów technologicznych żelbetowych o wym. 6,25 x 2,82 m, kontenera żelbetowego z agregatem prądotwórczym o wym. 3,30 x 2,50 m oraz urządzeń technicznych zlokalizowanych w kontenerze i linii zasilającej na działce nr ewid. [...] w P. przy ul. W. Zdaniem Starosty do wniosku załączono wymagane dokumenty, zaś działka nr ewid. [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolem F12 - PT - tereny obiektów produkcyjno- technicznych. Odnośnie usytuowania przedmiotowej wieży antenowej i zachowania odległości od granic działki nie mają w sprawie zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm. –dalej zwanego rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.), zaś usytuowanie dwóch kontenerów technologicznych i jednego z automatycznym agregatem prądotwórczym zostało zaprojektowane zgodnie z § 12 tego rozporządzenia. Do telekomunikacyjnych obiektów budowlanych ma także zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 –dalej zwanego rozporządzeniem z dnia 26 października 2005 r.), w tym jego § 9. Instalacja nie będzie powodować przekroczeń dopuszczalnych wartości pól elektromagnetycznych w miejscach przebywania ludzi, zatem nie zachodziła potrzeba tworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Tym samym narażenie ludzi na działanie pól elektromagnetycznych można było określić jako pomijalne. Obszary, gdzie został przekroczony poziom dopuszczalnych wartości pól elektromagnetycznych znajdują się w przestrzeni niedostępnej dla ludzi. Pola elektromagnetyczne o przekraczalnej wartości promieniowania będą występowały na poziomie 26,1 m n.p.t. Poniżej tego poziomu wartości promieniowania nie będą przekraczały wartości dopuszczalnych (0,1 w/m2). W ocenie organu przedłożone przez inwestora dokumenty wskazują, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż wzdłuż osi promieniowania projektowanych anten stacji bazowej nie występują miejsca dostępne dla ludności. Odwołanie od powyższej decyzji złożył P. S., stwierdzając, że zatwierdzony projektu budowlany jest niekompletny, bowiem inwestor był zobowiązany do złożenia decyzji środowiskowej. Decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo, w tym art. 6, art. 7, art. 9 i art. 107 K.p.a. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. Zdaniem Wojewody z parametrów zgłoszonej inwestycji, w tym również danych zawartych w "Kwalifikacji przedsięwzięcia" z dnia 25 lutego 2010 r. zaktualizowanej w styczniu 2011 r. wynika, że anteny będą zawieszone na wysokości od 40 m do 46,6 m n.p.t., a to oznacza, że zarzut naruszenia art. 59 i art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko był bezpodstawny. Nadto rozpoczęcie realizacji inwestycji, a nawet zrealizowanie inwestycji nie czyni bezprzedmiotowym postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na określoną inwestycję. Wojewoda podtrzymał również stanowisko odnośnie kwalifikacji przedmiotowego obiektu jako budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) oraz zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tak jak to przedstawił organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył P. S., wnosząc o jej uchylenie z uwagi na konieczność uzyskania i dołączenia do wniosku o pozwolenie na budowę decyzji środowiskowej stosownie do art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 71 i art. 72 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która jest wymagana w przypadku przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że jest ona niezasadna. Wskazując na treść art. 59 ust. 1 oraz art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w celu prawidłowego ustalenia zakresu przedmiotowego przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych niezbędne jest łączne uwzględnienie postanowień zarówno art. 71 jak i art. 72 ustawy. Z treści tych przepisów wynika, iż organ właściwy do wydania takiej decyzji nie ma swobody kwalifikacji przedsięwzięć w zakresie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dokonując kwalifikacji przedsięwzięcia występującego w niniejszej sprawie, w świetle art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy, Sąd odwołał się do projektu budowlano-wykonawczego oraz "Kwalifikacji przedsięwzięcia", z których wynika, że trzon wieży zaprojektowano jako konstrukcję strunobetonową o przekroju kołowym, wysokości 60,0 m złożonej z 4 segmentów. Na wieży strunobetonowej o wysokości 60 m miały być zawieszone anteny sektorowe na wysokości 40,0 m oraz radioliniowe, a nadto przewidziano realizację trzech żelbetonowych kontenerów technicznych posadowionych pod wieżą. Teren stacji (14 m x 12,1 m) miał być ogrodzony płotem z siatki stalowej. Z zestawienia danych systemu antenowego wynikało, że promieniowanie anten BSA 1012 (900/1800 MHz) w projektowanej stacji zawierało się w przedziale 2000-5000 W, natomiast promieniowanie anten BSA 1022 (2100 MHz) zawierało się w przedziale < 2000W, dlatego też przewidziano występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości do 150 m dla anten BSA 1012 (900/1800 MHz) oraz odległości do 70 m dla anten BSA 1022 (2100 MHz) od środka elektrycznego anten na kierunku głównej wiązki promieniowania. Ze sporządzonej dokumentacji wynikał brak występowania miejsc dostępnych dla ludności w odległości 150 m dla anten BSA 1012 (900/1800MHz) oraz 70 m dla anten BSA 1022 (2100 MHz) od środka anten na kierunku głównej wiązki promieniowania dla maksymalnych i minimalnych pochyleń wiązek w odniesieniu do azymutów: 125°, 280°, 355°, 30°, 150°, 280°. Zdaniem Sądu przedstawione wyżej wielkość promieniowania anten oraz wyjaśnienia skarżącego, że stacja bazowa ma zostać posadowiona w odległości 8 m od planowanej przez niego inwestycji w postaci zespołu garaży, jak również podana przez organ odległość stacji bazowej od granicy działki skarżącego 3 m "wymagałyby bezspornie rozważenia" zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, celem wyjaśnienia ewentualnego ich występowania w sprawie, w tym § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a) i b) oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a)-f). Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie, poza parametrem wielkości promieniowania i odległości bazy od miejsca dostępnego dla ludzi, istotna jest wysokość, na jakiej anteny zostały zamontowane, albowiem rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko odnosi się do mocy promieniowanej izotropowo na kierunku głównej wiązki promieniowania z wyłączeniem radiolinii. Wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny (anten, które w sprawie zostały umieszczone na wysokości 40 m nad poziomem terenu) wyznacza się odległość miejsc dostępnych dla ludności. Wysokość umieszczenia anten powoduje, że wartości pól elektromagnetycznych będą znajdować się w przestrzeni niedostępnej dla ludności. Zdaniem Sądu, wysokość umieszczenia anten na wieży powoduje, że kwestionowana przez skarżącego inwestycja nie należy do przedsięwzięć, o których mowa w art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie organ nie był związany art. 32 Prawa budowlanego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. S., zarzucając mu naruszenie: 1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w postaci art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez uznanie, iż pozwolenie na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej mogło być wydane bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, 2. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy w postaci art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez uznanie, iż planowana przez [...] S.A inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko i jako taka nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, 3. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy - w postaci § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a) i b) oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a)- f) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez uznanie, iż mimo spełnienia przez przedsięwzięcie przesłanek przewidzianych we wskazanych przepisach, inwestycja planowana przez [...] S.A. nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, 4. przepisów postępowania administracyjnego w postaci art. 7 K.p.a. poprzez nie podjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy przy wzięciu pod uwagę słusznego interesu skarżącego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu kasacji skarżący podkreślił, iż o tym czy stacja bazowa telefonii komórkowej będzie oddziaływała na środowisko decydują parametry techniczne stacji uregulowane przede wszystkim w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dopiero określenie poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli organowi dokonać kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. W przepisach nie ma zaś mowy o wysokości usytuowania anten na wieży. Sąd, nie mając wiedzy specjalnej, dokonał zatem interpretacji przepisów wskazanego rozporządzenia i zgodnie z własnym uznaniem stwierdził, iż wiązki promieniowania przebiegają w takim, a nie innym kierunku i na takiej, a nie innej wysokości. W niniejszej sprawie koniecznym jest ustalenie parametrów technicznych determinujących wpływ na środowisko, w tym co do liczby anten, ich rodzaju, mocy, emisji pola elektromagnetycznego dla każdej anteny i kierunku emisji, a nawet ustalenia konkretnych współrzędnych inwestycji na terenie objętym wnioskiem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Stwierdzić trzeba, iż przedstawiony na tle niniejszej sprawy spór sprowadzał się do określenia, czy budowa przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej wymagała uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W tym zakresie, na co słusznie zwracają uwagę tak strony niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, jak i Sąd pierwszej instancji, zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedsięwzięcie to należy do kategorii "mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko" (§ 2 ust. 1 pkt 1 lit. a i b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko) lub "mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko" (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. d i e tego rozporządzenia). Z powyższych przepisów rozporządzenia wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludzi) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych. Jak trafnie zauważył skarżący w przepisach nie określa się wysokości usytuowania anten, co zdaniem Sądu pierwszej instancji ma zasadnicze znaczenie dla określenia miejsc dostępnych dla ludności. Stwierdzić trzeba, iż Sąd pierwszej instancji odsyłając w zakresie stanu faktycznego sprawy do przedłożonej przez inwestora dokumentacji, w szczególności dokumentu pod nazwą "Kwalifikacja przedsięwzięcia", wykluczył, iż w wymaganych rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r. odległościach znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Jednocześnie w skarżonym wyroku nie wskazano na takie ustalenia organu, poparte konkretnym środkiem dowodowym, które określałoby odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Podkreślić przy tym trzeba, iż przez miejsca dostępne dla ludności należy rozumieć nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z wymogami obowiązujących przepisów. Sąd pierwszej instancji nie kwestionując podanej w kontrolowanej decyzji wielkości promieniowania oraz wskazując na wyjaśnienia skarżącego odnośnie podanych przez niego odległości, podsumował to stwierdzeniem, iż "wymagałoby bezspornie rozważenia zastosowania w sprawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (...)". Powyższe stwierdzenie wskazujące na konieczność dokonania w sprawie ustaleń faktycznych nie przystaje do treści podjętego rozstrzygnięcia oddalającego skargę. Już, zatem wskazana wyżej niekonsekwencja z jednej strony i brak wskazania ustaleń organu i konkretnych środków dowodowych określających odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania tej anteny świadczy o zasadności podniesionego w kasacji zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 7 lit. a i b oraz § 3 ust. 1 pkt 8 lit. a- e ww. rozporządzenia, z uwagi na brak możliwości określenia, czy planowana inwestycja spełnia dyspozycję powyżej wskazanych norm prawnych, czy też nie. W konsekwencji przedstawionej wyżej wadliwości oceny kontrolowanej w sprawie decyzji przez Sąd pierwszej instancji za zasadne należało uznać też zarzuty dotyczący naruszenia art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), a także art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jak również art. 7 K.p.a. w zakresie, w jakim uniemożliwiono dokonanie ustalenia w zakresie potrzeby, czy też jej braku przeprowadzenia w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona ponownie analizy okoliczności niniejszej sprawy, z uwzględnieniem powyżej poczynionych uwag. Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 203 pkt 1 tej ustawy.