II SA/Wa 2457/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi W. N. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie mianowania w Służbie Celnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 i art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował W. N. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009 r. nr [...]. Powyższy akt doręczono skarżącemu w dniu 26 listopada 2009 r. Pismem z dnia 8 grudnia 2009 r. skierowanym do Dyrektora Izby Celnej w [...] (data wpływu do organu w dniu 9 grudnia 2009 r.) W. N., powołując się na treść art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wezwał ww. organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez prawidłowe zastosowanie art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej w akcie mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. i określenie stopnia służbowego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej. Uzasadniając tak sformułowane żądanie, skarżący podniósł, iż w okresie od 1 kwietnia 2001 r. do 31 sierpnia 2006 r. zajmował stanowisko kierownika zmiany w Oddziale Celnym w [...], a stanowisko to było związane z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Podkreślił, że powyższe stanowisko zajmował, zgodnie z wymogami wymienionym w art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, w okresie "przed dniem wejścia w życie ustawy", tzn., jak wywiódł, w dowolnym okresie poprzedzającym wejście ustawy w życie. W odpowiedzi na opisane wyżej pismo, Dyrektor Izby Celnej w [...] stwierdził, że mianowanie dokonane aktem z dnia [...] listopada 2009 r. wynikało z treści art. 223 ust. 4 i art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. b ustawy o Służbie Celnej. Następnie, opisany akt mianowania stał się przedmiotem skargi W. N. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...]. Prawomocnym postanowieniem z dnia 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] odrzucił skargę i uznał, że skoro przedmiotem skargi jest akt dotyczący mianowania na stopień służbowy, a zatem jest to akt, który nie jest decyzją administracyjną z zakresu ustalonego w art. 188 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej, to tego rodzaju akt nie może być poddany kontroli sądowoadministracyjnej, ponieważ nie mieści się w zakresie właściwości rzeczowej sądu administracyjnego. W dniu 11 maja 2010 r. skarżący wniósł pozew do Sądu Rejonowego w [...] o ustalenie i zapłatę. W pozwie W. N. domagał się przede wszystkim zobowiązania pozwanej Izby Celnej w [...] do zmiany aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. w ten sposób, że z dniem 30 listopada 2009 r. skarżący zostałby mianowany na stopień podkomisarza w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, w terminie miesiąca od daty uprawomocnienia się wyroku. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, zobowiązał Izbę Celną w [...] do dokonania zmiany aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. w ten sposób, że z dniem 30 listopada 2009 r. nadaje W. N. stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych służby celnej (pkt X sentencji wyroku). Natomiast, prawomocnym wyrokiem z dnia [...] marca 2011 r., sygn. akt [...], wydanym wskutek apelacji Izby Celnej w [...], Sąd Okręgowy w [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych uchylił wyrok SR w tej części i przekazał sprawę w tym zakresie Dyrektorowi Izby Celnej w [...]. W uzasadnieniu ww. wyroku Sądu Okręgowego stwierdził m.in., że wprawdzie WSA w [...] w uzasadnieniu postanowienia o odrzuceniu skargi na akt mianowania pouczył powoda, że przysługuje mu droga dochodzenia przed sądem powołanym do rozstrzygania sporów pracowniczych, to jednak w świetle uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, orzeczenie WSA drogi tej nie otworzyło. Jednocześnie, zdaniem Sądu Okręgowego, Sąd Administracyjny nie mógł orzec inaczej z tej przyczyny, że droga odwoławczego postępowania w trybie administracyjnym nie została uprzednio wyczerpana. Pismem z dnia 10 maja 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w [...], działając w oparciu o przepis art. 65 k.p.a. i powołując się na opisany wyrok Sądu Okręgowego, przekazał sprawę Szefowi Służby Celnej jako organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy (organowi odwoławczemu w rozumieniu art. 127 § 3 k.p.a.). Szef Służby Celnej uznał, iż odwołaniem od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. był pozew skarżącego z dnia 11 maja 2010 r. i decyzją nr [...] z dnia [...] września 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżony akt mianowania W. N. na stopień służbowy aspiranta celnego w korpusie aspirantów Służby Celnej w zakresie określenia korpusu. Uzasadniając taki sposób rozstrzygnięcia sprawy organ wskazał, że w przypadku skarżącego przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej nie mógł mieć zastosowania, ponieważ powołany przepis dotyczy funkcjonariusza, który spełniał wskazane w nim wymogi w okresie bezpośrednio poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy o Służbie Celnej, tj. dzień 30 października 2009 r. Natomiast skarżący w okresie tym zajmował stanowisko inspektora celnego i posiadał stopień starszego dyspozytora celnego, tzn. zajmował stanowisko, które nie zostało zaliczone do stanowisk kierowniczych, o których mowa w art. 17 ust. 1 i 13 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. W ocenie organu II instancji, w przypadku odwołującego się funkcjonariusza przepis art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej z 2009 r. nie mógł mieć zastosowania również z uwagi na druga przesłankę wymienioną w tym przepisie, a mianowicie zajmowania bezpośrednio przed wejściem w życie ustawy, stanowiska związanego z podporządkowaniem funkcjonariuszy celnych lub pracowników. Organ podkreślił bowiem, że zamieszczony w przepisie art. 223 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy zwrot "przed dniem wejścia w życie ustawy" nie należy utożsamiać z dowolnym okresem poprzedzającym jej wejście w życie. Zdaniem organu, na trafność takiego stanowiska potwierdza samo umiejscowienie przepisu w rozdziale 14 ustawy zatytułowanym, "Przepisy przejściowe", czyli w tej grupie przepisów, które dotyczą sytuacji, które mogą pojawiać się na tle wprowadzania nowych unormowań. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję skarżący powtórzył zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, poprzez jego błędną wykładnię w zakresie pojęcia "...przed dniem wejścia w życie ustawy...", a także sformułował zarzut naruszenie art. 2 Konstytucji RP (rozumianego jako zasada zaufania obywatela do Państwa). Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i mianowanie na stopień podkomisarza celnego w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, bądź zobowiązanie Dyrektora Izby Celnej w [...] do zmiany aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r., poprzez mianowanie na wskazany powyżej stopień w korpusie oficerów młodszych. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej oddalenie, przytaczając w uzasadnieniu swego stanowiska procesowego argumentację jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, jednak z innych powodów niż podniesione w skardze. Podstawowe znaczenie dla oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji miało ustalenie w jaki sposób doszło do wszczęcia postępowania odwoławczego przed organem II instancji, tzn. które z pism złożonych przez skarżącego organ uznał za odwołanie. To bowiem treść żądania strony (odwołania) jest warunkiem koniecznym do prowadzenia postępowania odwoławczego. Odwołanie jest bowiem środkiem zaskarżenia uruchamiającym tok postępowania odwoławczego – które może być wszczęte tylko na żądanie, nigdy zaś z urzędu (art. 127 i n. k.p.a.). Organ nie może zatem z urzędu – bez udziału skarżącego - uzupełniać, czy wyjaśniać treści zgłoszonego, niejednoznacznego żądania, ma natomiast obowiązek ustalić rzeczywistą wolę wnioskodawcy i w tym zakresie winien skorzystać z trybu określonego w przepisach k.p.a., a mianowicie ustalić w sposób bezsporny treść zgłoszonego żądania zwracając się do samej strony w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. Oczywiście, obowiązek tego rodzaju będzie spoczywał tylko na organie odwoławczym, ponieważ zgodnie z art. 133 k.p.a. organ I instancji nie jest uprawniony do badania ani dopuszczalności odwołania ani zachowania ustawowego terminu do wniesienia odwołania i w przypadku wątpliwości, co do treści pisma ma i tak obowiązek przekazać je wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie wraz z aktami sprawy, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Nadto, ustawodawca w treści przepisu art. 134 k.p.a. wyraźnie wskazał organ odwoławczy, jako organ wyłącznie właściwy do rozstrzygnięcia o dopuszczalności odwołania (por. Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2006, str. 583 i str. 595). Poza tym obowiązek ten ciążyć będzie na organie odwoławczym tylko wówczas, jeżeli z treści pisma nie będzie wynikało, że strona nie jest niezadowolona z wydanej decyzji i domaga się podjęcia stosownych działań w ramach postępowania administracyjnego. Trzeba bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 127 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczególnej formy ani szczególnego uzasadnienia (tamże, str. 583) i wystarczy, że strona wyrazi niezadowolenie z wydanej decyzji. I tak, stosownie do art. 63 § 2 k.p.a., podanie wnoszone do organu administracji publicznej powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom określonym w przepisach szczególnych. Należy przy tym zaznaczyć, że w przypadku nieprecyzyjnego sformułowania żądania, czyli niespełnienia przez wnoszone pismo minimalnych wymagań formalnych mogą one być uzupełnione przez skarżącego na wezwanie organu, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. W myśl tego ostatniego przepisu, jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Z akt administracyjnych nie wynika, aby organ dopełnił tego obowiązku. W aktach tych znajduje się bowiem pismo z dnia 8 grudnia 2009 r. zatytułowane przez skarżącego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Jak wynika z daty wniesienia tego pisma, zostało ono złożone w terminie otwartym do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji. Jakkolwiek skarżący pismo to wniósł do organu I instancji określił go jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to przypisanie temu dokumentowi takiego właśnie charakteru prawnego w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy budzi uzasadnione wątpliwości. Należy bowiem wskazać, że charakter prawny aktu mianowania jako decyzji administracyjnej, w zakresie określenia korpusu w Służbie Celnej, został w sposób jednoznaczny wyjaśniony dopiero w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10, a na uchwałę tę powołał się zresztą Sąd Okręgowy [...] w wydanym w sprawie skarżącego wyroku z dnia [...] marca 2011 r. Uchwała ta została zatem podjęta już po doręczeniu skarżącemu aktu mianowania i złożeniu przez niego pisma z dnia 8 grudnia 2009 r. Organ winien zatem, co najmniej, wezwać skarżącego do sprecyzowania, czy pismo to należy traktować jako odwołanie, tym bardziej, że w jego treści skarżący bezspornie kwestionował sposób zastosowania przez organ I instancji przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, a sam akt odwołania nie zawierał przy tym jakiegokolwiek pouczenia o sposobie i trybie jego zaskarżenia. Natomiast Szef Służby Celnej po przekazaniu sprawy przez Dyrektora Izby Celnej w trybie art. 65 § 1 k.p.a., w następstwie wskazanego powyżej wyroku Sądu Okręgowego w [...], nie podjął w tym zakresie żadnych działań mimo, iż posiadał już wiedzę, co do wyrażonej przez Sąd Najwyższy oceny prawnej aktu mianowania. W miejsce tych działań, organ z góry przyjął, iż to pozew W. N. z dnia 11 maja 2010 r. stanowi odwołanie od aktu mianowania wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w [...]. Zdaniem Sądu, również i w tym przypadku organ administracji dopuścił się naruszenia przepisu art. 64 § 2 k.p.a. oraz przepisu art. 8 k.p.a. nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa), a także art. 9 k.p.a. ustanawiającego zasadę informowania stron, o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków a także czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Po pierwsze, tak jak w przypadku pisma z dnia 8 grudnia 2009 r., organ odstąpił od wyjaśnienia jego charakteru z udziałem strony. Po drugie zaś organ nie dostrzegł, że uznanie pozwu za odwołanie prowadziłoby do przyjęcia do rozpatrzenia odwołania wniesionego po terminie. Odstępując natomiast od wezwania strony do wyjaśnienia, czy pozew ten jest rzeczywiście środkiem zaskarżenia względem aktu mianowania, organ odwoławczy w konsekwencji nie pouczył też skarżącego, że w tym ostatnim przypadku służyłby mu wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Oznacza to, że w postępowaniu prowadzonym w drugiej instancji Szef Służby Celnej nie wyjaśnił podstawowej kwestii dla rozstrzygnięcia sprawy na tym etapie postępowania. Organ nie ustalił mianowicie, które z dwóch pism skarżącego złożonych w ponad półrocznym przedziale czasu jest środkiem zaskarżenia oraz nie pouczył strony ani o przysługujących jej w tym zakresie uprawnieniach, ani o dwóch odmiennych skutkach prawnych łączących się z uznaniem któregoś z tych pism za odwołanie wniesione od decyzji organu I instancji – aktu mianowania wydanego w dniu [...] listopada 2009 r. przez Dyrektora Izby Celnej w [...]. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, organ II instancji dopuścił się w sprawie naruszenia przepisu art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Szef Służby Celnej obowiązany będzie do wyjaśnienia z udziałem skarżącego charakteru prawnego wniesionych przez niego pism w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a. w sposób uwzględniający dwie wyżej opisane zasady postępowania administracyjnego. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości, Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 152 tej ustawy.