IV SA/Gl 460/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] Zastępca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B., działający z upoważnienia Prezydenta Miasta, na podstawie art. 163 K.p.a. w związku z art. 106 ust. 5 i art. 37 ust. 2 oraz art. 99 ustawy o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2009 r. nr 175 poz. 1362 z późn. zm.) uchylił z dniem [...] decyzję nr [...] z dnia [...] przyznającą M. D. zasiłek stały. W uzasadnieniu organ wskazał, że w styczniu 2006 r. dochód wyżej wymienionego w wysokości 572,37 zł. przekroczył kryterium dochodowe obowiązujące w tym okresie, w wysokości 461 zł. Organ dodał, że w trakcie pobierania zasiłku stałego M. D. uzyskał prawo do renty inwalidzkiej z ZUS. W styczniu 2006 r. jego dochód składał się z zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości 144 zł., dodatku mieszkaniowego w wysokości 116,52 zł. oraz renty inwalidzkiej w wysokości 311,85 zł., tj. łącznie 572,37 zł. Jednocześnie organ I instancji poinformował skarżącego, że wystąpił do ZUS o potrącenie pobranego przez niego zasiłku stałego za okres od 1 września 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. w łącznej wysokości 1.686,50 zł. (tj. po 326,50 zł. miesięcznie za okres od września do października 2005r. i po 344,50 zł. miesięcznie za okres od listopada 2005 r. do stycznia 2006 r.) z przyznanych świadczeń rentowych. Dodał, że kwota powyższa została zwrócona na konto organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] Nr[...], na podstawie art. 2 i 17, 18 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych oraz art. 138 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpoznaniu odwołania M. D., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że po zapoznaniu się z treścią odwołania i aktami sprawy ustalił, iż M. D. w okresie od września do października 2005 r. pobierał zasiłek stały w kwocie 326,50 zł. miesięcznie, a następnie od listopada 2005 r. do stycznia 2006 r. w wysokości po 344,50 zł. miesięcznie. W lipcu 2005 r. nabył prawo do częściowej renty ZUS z tytułu niezdolności do pracy. Renta ta została mu wypłacona w dniu 3 stycznia 2006 r. wraz z wyrównaniem za okres od 1 lipca 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. w kwocie 2.312,66 zł. brutto (po 311,85 zł. netto miesięcznie). Na dochód skarżącego w styczniu 2006 r. składał się także zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144 zł. oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 116,52 zł. Łącznie jego dochód w styczniu 2006 r. wyniósł 572,37 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że na podstawie art. 99 ustawy o pomocy społecznej, organ I instancji wystąpił do ZUS o potrącenie pobranego przez skarżącego zasiłku stałego za okres od 1 września 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. w łącznej kwocie 1.686,50 zł. (tj. za wrzesień i październik 2005 r. po 326,50 zł., a za okres od listopada 2005 r. do stycznia 2006 r. po 344,50 zł. miesięcznie) i powyższa kwota została zwrócona na konto organu. Następnie organ odwoławczy podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] organ I instancji z urzędu sprostował błąd rachunkowy zawarty w pouczeniu decyzji tego organu i wskazał, że wystąpił do ZUS o potrącenie pobranego zasiłku stałego za okres od 1 września 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. w łącznej wysokości 1.559,25 zł. (tj. od września 2005 r. do stycznia 2006 r. po 311,85 zł. miesięcznie). Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osobie, której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. W tym zakresie organ odwoławczy podkreślił, że z powyższego wynika, iż ustawodawca wykluczył możliwość łączenia renty lub emerytury z zasiłkiem stałym z pomocy społecznej. Wynika to również z zasady pomocniczości, zgodnie z którą świadczenia pomocy społecznej nie powinny wyprzedzać świadczeń z tytułu ubezpieczenia społecznego, a udzielenie pomocy powinno następować dopiero wówczas, kiedy osoba nie jest w stanie zaspokoić swoich potrzeb poprzez dochody otrzymywane z pracy lub świadczeń z tytułu ubezpieczenia społecznego. Organ odwoławczy podniósł, iż świadczeniobiorca zobowiązany jest do zwrotu świadczeń z pomocy społecznej, jeżeli pobierał zasiłki w okresie, za który przyznano mu rentę lub emeryturę, z tym, że zwrotu dokonuje się poprzez potrącenie, zmniejszając kwotę świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Zgoda osoby zainteresowanej nie jest przy tym wymagana. Granice potrąceń wyznacza art. 99 ust. 3 cytowanej ustawy, na podstawie którego, kwota pomniejszenia nie może być wyższa niż przyznana za ten okres kwota emerytury lub renty. Organ wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący, w czasie pobierania zasiłku stałego, nabył prawo do częściowej renty z tytułu niezdolności do pracy. Zgodnie zatem z art. 99 ustawy o pomocy społecznej, wypłacone mu zasiłki musiały zostać potrącone ze świadczeń z tytułu ubezpieczenia społecznego. Na wniosek organu I instancji ZUS dokonał potrącenia ze świadczeń skarżącego w kwocie 1.686,50 zł. Jednakże organ I instancji nie uwzględnił okoliczności, że przyznana skarżącemu renta w okresie od września 2005 r. do stycznia 2006 r. była niższa od kwoty przyznanego mu zasiłku stałego, a wobec tego kwota, którą potrącono przewyższała otrzymane przez niego w okresie od września 2005 r. do stycznia 2006 r. świadczenie ZUS o 127,50 zł. Wobec zgłoszonych przez skarżącego zastrzeżeń w tym zakresie organ I instancji dokonał ponownego przeliczenia świadczeń i na mocy art. 113 k.p.a. sprostował zaistniały błąd rachunkowy, wzywając skarżącego do odbioru niesłusznie potrąconej kwoty 127,50 zł. Wobec powyższego organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu pierwszej instancji została podjęta w granicach obowiązujących przepisów prawnych, po dokładnym przeanalizowaniu sytuacji materialnej skarżącego. W skardze od powyższej decyzji M. D. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniósł zarzut naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 K.p.a. Ponadto zarzucił naruszenie art. 113 § 1 K.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że można w drodze sprostowania doprowadzić do merytorycznej zmiany pierwotnej decyzji. Zarzucił również naruszenie przez organ art. 9 K.p.a. poprzez nieprzekazanie skarżącemu niezbędnych informacji, na podstawie których mógłby zdecydować o swoich działaniach. Podniósł także zarzut naruszenia art. 3 Kodeksu cywilnego w związku z art. 99 § 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że art. 99 § 1 może działać wstecz i na jego podstawie można potrącać świadczenia za okres wsteczny, pomimo że decyzję o zasiłku stałym uchylono dopiero z dniem 1 lutego 2006 r. Zarzucił również naruszenie art. 5 Kodeksu cywilnego w związku z art. 99 § 1 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że w prawie administracyjnym nie stosuje się zasad współżycia społecznego. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie skarżący podtrzymał żądania i wnioski skargi oraz dodał, że jego zdaniem organy dopuściły się naruszenia art. 16 K.p.a., bowiem w jego sprawie doszło do uchylenia decyzji ostatecznej z pominięciem nadzwyczajnego trybu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wymienionego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Jednocześnie na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd dokonuje kontroli rozstrzygnięć administracji publicznej pod względem zgodności z prawem nie będąc związany zarzutami, podstawą prawną i wnioskami sformułowanymi w skardze. W wyniku przeprowadzenia kontroli w wyżej wskazanym zakresie stwierdzić należało, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego wystąpiły podstawy do jej uchylenia. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji z dnia [...] o uchyleniu z dniem [...] decyzji z dnia [...] przyznającej skarżącemu zasiłek stały. Z treści decyzji organu I instancji wynika, iż przyczyną uchylenia przez niego decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego było stwierdzenie przez organ, że w styczniu 2006 r. dochód wyżej wymienionego przekroczył kryterium dochodowe obowiązujące w tym okresie. Organ ustalił bowiem, że w trakcie pobierania zasiłku stałego skarżący uzyskał prawo do renty inwalidzkiej. Wobec tego, jako podstawę prawną uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku stałego, organ I instancji wskazał w motywach rozstrzygnięcia przepis art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Pomimo określonego w powyższy sposób przedmiotu postępowania, organ odwoławczy w treści zaskarżonej decyzji zawarł treść przepisu art. 99 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, według którego osobie, której przyznano emeryturę lub rentę za okres, za który wypłacono zasiłek stały lub zasiłek okresowy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz inne organy rentowe, które przyznały emeryturę lub rentę, wypłacają to świadczenie pomniejszone o kwotę odpowiadającą wysokości wypłaconych za ten okres zasiłków i przekazują te kwoty na rachunek bankowy właściwego ośrodka pomocy społecznej. Ponadto organ odwoławczy przytoczył treść art. 99 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który reguluje kwestię ograniczenia wysokości potrąceń z powyższego tytułu. Następnie ograniczył się do przedstawienia analizy tych przepisów i zawarł stwierdzenia z zakresu ustaleń faktycznych, dotyczące podstaw ich zastosowania w przedmiotowej sprawie. Z powyższego wynika, że organ odwoławczy przedmiotem ustaleń i analiz uczynił kwestie, które nie stanowiły podstaw rozstrzygnięcia organu I instancji i z tego powodu zostały przez ten organ zawarte w ramach pouczenia zamieszczonego pod treścią uzasadnienia rozstrzygnięcia. Wobec tego organ odwoławczy całkowicie pominął rozpoznanie sprawy, będącej przedmiotem postępowania organu I instancji. Nie poddał bowiem analizie podstaw rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o uchyleniu z dniem [...] decyzji z dnia [...]. przyznającej skarżącemu zasiłek stały. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wniosków organu odwoławczego w zakresie oceny prawidłowości uchylenia przez organ I instancji decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego, pomimo, że właśnie ta kwestia była przedmiotem rozstrzygnięcia organu I instancji. Sentencja decyzji organu I instancji dotyczyła wyłącznie uchylenia wymienionej w niej ostatecznej decyzji o przyznaniu skarżącemu zasiłku stałego. Natomiast zagadnienia, które zostały poddane analizie przez organ odwoławczy w ogóle nie dotyczą wyżej wymienionego przedmiotu rozstrzygnięcia organu I instancji. W związku z tym doszło do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak bowiem podkreśla się w piśmiennictwie – zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji (B. Adamiak, J.Borkowski, KPA. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011). Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego przede wszystkim wynika również, że musi być zachowana tożsamość przedmiotu postępowania organu odwoławczego oraz organu I instancji. Natomiast w niniejszej sprawie – jak już była o tym mowa wyżej – kwestie, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o uchyleniu z dniem [...] decyzji z dnia [...] przyznającej skarżącemu zasiłek stały, w ogóle nie zostały poddane analizie przez organ odwoławczy. Jednocześnie te zagadnienia, które zostały rozważone przez organ odwoławczy, nie dotyczą wyżej wymienionego przedmiotu rozstrzygnięcia organu I instancji. Nie odnoszą się bowiem do przyczyn uchylenia wymienionej ostatecznej decyzji, ale do warunków potrącenia przez organ rentowy - z emerytury lub renty za dany okres - kwot zasiłku stałego wypłaconego za ten sam okres. W wyniku przeprowadzenia kontroli w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić zatem należało, że przy jej wydaniu doszło do naruszenia cytowanego wyżej przepisu postępowania administracyjnego. Nie ulega również wątpliwości, że wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dotyczyło przecież jednej z najbardziej podstawowych reguł prawidłowego postępowania administracyjnego. Wobec tego - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy uwzględni przedstawione wyżej wskazania dotyczące nakazów wynikających z art. 15 K.p.a. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja nie miała przymiotu wykonalności - jako utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o uchyleniu decyzji przyznającej skarżącemu zasiłek stały - bezprzedmiotowe było rozstrzygnięcie w zakresie art. 152 P.p.s.a.