IV SA/Po 1193/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz /spr./ WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa Produkcji Rolnej "A." sp. z o.o. z siedzibą w Ś. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych oddala skargę Pismem z dnia9...) r.. (data wpływu9...) r.) do Starosty P. inwestor – Przedsiębiorstwo Produkcji Rolnej "A.", spółka z o.o. w Ś. (dalej zwane jako inwestor lub skarżący) zgłosiło zamiar wykonania ogrodzenia murowanego o wysokości (...) m i długości (...) m (co do tego toczy się odrębne postępowanie) oraz utwardzenia kostką betonową o grubości 8 cm nawierzchni terenu o powierzchni (...) m2 w Ś. przy ul. P.(...) , na działce nr geodezyjny (...). Decyzją z dnia(...) r.., nr (...) w sprawie (...) Starosta P. wniósł sprzeciw w związku z tym zgłoszeniem na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r, Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.- dalej kpa). W uzasadnieniu organ podniósł, że art. 29 prawa budowlanego zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Katalog ten ma formę listy zamkniętej, a więc tylko wymienione w nim obiekty i roboty wymagają pozwolenia na budowę. Z kolei art. 30 prawa budowlanego określa przypadki, w których wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również to wyliczenie ma charakter zamknięty, a zatem inwestor, chcąc realizować określone roboty lub obiekt, musi wykazać, że mieszczą się one w tym katalogu. W niniejszej sprawie inwestor zgłosił zamiar utwardzenia kostką betonową o określonych parametrach terenu o powierzchni (...) m2 na działce nr (...) oznaczone na mapce sytuacyjno – wysokościowej, załączonej do opisu technicznego literami ABCD. Roboty te będą stanowiły utwardzenie placu logistycznie związanego z realizowaną przez inwestora inwestycją polegającą na budowie fundamentów oraz montażem suszarni zboża z ośmioma silosami i instalacją elektryczną w Ś. na działce nr (...), na podstawie ostatecznej decyzji Starosty P. dnia(...) r.. Organ dalej stwierdził, że zgodnie z art.3 pkt 1 prawa budowlanego pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno- użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury; omawiane utwardzenie poprzez zakres robót nim objęty i lokalizację przy inwestycji realizowanej na podstawie decyzji z dnia(...) r.. – stanowi niewątpliwie budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 prawa budowlanego. Inwestycja ta będąc budowlą zalicza się do kategorii XXII, na którą zgodnie z art. 55 pkt 1 ustawy prawo budowlane wymaga się uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Ponadto organ podkreślił, że istotny w sprawie jest przepis art. 29 ust. 1 pkt 5 prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Tym samym wykonanie tego rodzaju robót na działkach nie będących działkami budowlanymi wymaga pozwolenia na budowę. Pojęcie działki budowlanej zawarte jest art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., nr 80, poz. 717 ze zm.). Jak wynika z wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień(...) r. (w aktach) działka nr (...) w części przeznaczonej do utwardzenia stanowi użytki rolne, oznaczone w ewidencji symbolem RVI – grunty orne i B-RVI - grunty rolne zabudowane; potwierdza to też pobrana w dniu (...) r. z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. aktualna mapa sytuacyjno – wysokościowa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r., nr 121, poz. 1266 ze zm.) gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Użytki rolne zaś - w myśl § 68 ust. 1 pkt 1 i 5 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454) dzielą się na grunty orne oznaczone symbolem R i grunty rolne zabudowane oznaczone symbolem B-R. Jednoznacznie wynika z tego, że działka objęta zgłoszeniem nie jest w całości działką budowlaną, a więc realizacja zgłoszonej inwestycji nie jest możliwa w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy prawo budowlane; wymagane zatem jest uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zauważył także, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wykonanie utwardzenia części działki nr (...) wymaga uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy tego terenu, jako że wiążą się ze zmianą zagospodarowania terenu. Od tej decyzji odwołanie wniósł inwestor wnosząc o uchylenie decyzji wnoszącej sprzeciw i przyjęcie zgłoszenia zamiaru utwardzenia powierzchni na działce nr (...) i umorzenia postępowania w sprawie zgłoszenia sprzeciwu co do przyjęcia zgłoszenia. W odwołaniu podniósł, że organ I instancji w sposób nieuprawniony rozszerzył pojęcie "utwardzenie powierzchni gruntu" a ponadto niewłaściwie zdefiniował pojęcie działki budowlanej. Definicja działki budowlanej zawarta w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, w art. 4 pkt 3a tej ustawy odpowiada działce przeznaczonej do utwardzenia. Odwołujący podkreślił również, że wcześniej dwukrotnie toczyło się przed tym samym organem postępowanie zakończone pomyślnie dla inwestora po uprzednim zgłoszeniu zamiaru utwardzenia nawierzchni terenu o powierzchni (...) m2 i utwardzeniu powierzchni części działki nr (...) – (...) m2. Wydając więc różne decyzje dotyczące m. in. tej samej działki organ narusza zasady ogólne określone w art. 8 kpa. Decyzją z dnia (...) r.., nr (...), Wojewoda W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podzielił argumenty organu I instancji zarówno prawne jak i faktyczne stwierdzając, że do zamierzenia polegającego na utwardzeniu nawierzchni gruntu zastosowanie będzie miał przepis art.29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie takich robót na działkach budowlanych. W toku postępowania ustalono natomiast, że działka nr ewid. (...) położona w Ś. stanowi grunty orne, zabudowane grunty rolne i nieużytki. Z mapy załączonej przez inwestora z zaznaczoną lokalizacją planowanej inwestycji wynika, że utwardzenie gruntu dotyczy gruntów rolnych. Już z samego tego faktu wynika, że przedmiotowa inwestycja nie podlega procedurze zgłoszenia. Organ podzielił też pogląd I instancji, że wobec zmiany zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winny być ustalone w drodze decyzji warunki zabudowy (art. 59 ust. 1 tej ustawy). Wojewoda wyjaśnił też, że definicja działki budowlanej zawarta w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami nie będzie właściwa, bowiem odnosi się jedynie do sytuacji przewidzianych w tej ustawie, natomiast organ administracji architektoniczno – budowlanej nie działa w oparciu o tę ustawę. Wiążącymi są dla niego przede wszystkim przepisy ustawy prawo budowlane. Jednocześnie obecnie obowiązujące prawo budowlane nie zawiera definicji działki budowlanej a więc organ mógł posilić się w tej kwestii, w drodze analogii, definicją zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to ustawa wiąże organ architektoniczno- budowlany przy wydawaniu pozwoleń an budowę. Skargę na decyzję Wojewody W. wniósł inwestor wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako naruszającej prawo i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący podniósł, że przed uzyskaniem pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie fundamentów wraz z montażem suszarni zboża z ośmioma silosami, wiatą, sterownią i instalacją elektryczną z dnia (...) r.. – uzyskał warunki zabudowy. W uzyskanej w tej kwestii decyzji, na załączniku graficznym do tej decyzji wskazano linie rozgraniczającą teren inwestycji. Obszar inwestycji wskazany tam częściowo zachodzi na teren objęty zgłoszeniem z dnia (...) r..; jest więc przeznaczony pod zabudowę. Pozostałe części działki (...), na którym zamierzono utwardzić teren jest oznaczona symbolem B-R i R. Zdaniem skarżącego wcześniej dopuszczono już tę działkę pod zabudowę jeżeli są tak oznaczone a ponadto teren przeznaczony pod utwardzenie w pełni odpowiada definicji "działki budowlanej" określonej w art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z art. 50 ust. 2 pkt 2 oraz z art. 59 ust. 1 tej ustawy wynika, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego i zmiany zagospodarowania terenu roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę. Skarżący zarzucił naruszenie art. 7 kpa przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 29 ust. 2 pkt 5 prawa budowlanego i art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, opierając się na argumentach zawartych w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przedmiotem kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje w sytuacjach określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270 ze zm.).dalej zwane p.p.s.a., tj w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, w przypadku rozstrzygnięcia dotkniętego wadą uzasadniającą wznowienie postępowania, jak również w przypadku wad, jeżeli mogły mieć istotny wpływ za wynik sprawy. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Jak wskazuje się w doktrynie instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, str. 366). Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się zatem postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót, albo brak takiej możliwości, ze względu na nie dopuszczenie do tego przez organ. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowane w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia dołączyć też trzeba oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. Niesporne jest w niniejszej sprawie, że organ pierwszej instancji powołując się na przepis art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, decyzją z dnia 4 sierpnia 2011r. wniósł sprzeciw do zgłoszenia wykonania robót budowlanych, polegających - jak to określił w zgłoszeniu skarżący - na utwardzeniu kostką betonową o grubości 8,00 cm nawierzchni terenu o powierzchni (...) m2, oznaczonego na mapie zasadniczej literami ABCD, na działce oznaczonej na mapie ewidencyjnej numerem (...) położonego w Ś., gmina K., ul. P. (...). Wskazać należy, że zgodnie z w/wym. przepisem art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 - właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Zasadą jest - w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego - że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zostały określone m.in. w art. 29 Prawa budowlanego, w którym wymieniono enumeratywnie "budowy" /ust. 1/ oraz "roboty budowlane" /ust. 2/ niewymagające pozwolenia na budowę. Rozpatrując niniejszą sprawę w kontekście wskazanych wyżej uregulowań, należy przyjąć, że zgodnie z przepisem art. 28 Prawa budowlanego istnieje swoiste domniemanie, iż rozpoczęcie robót budowlanych wymaga - co do zasady - legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od powyższej zasady wprowadził ustawodawca w przepisie art. 29 powoływanej ustawy, tworząc katalog zamknięty robót budowlanych niewymagających takiego pozwolenia na budowę. Z kolei w przepisie art. 30 Prawa budowlanego określono, w jakich przypadkach wykonywanie robót budowlanych nie wymaga co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. Również wyliczenie owych robót podlegających zgłoszeniu ma charakter zamknięty. Inwestor chcąc zatem realizować określone roboty i obiekty budowlane, które - jego zdaniem - nie wymagają pozwolenia na budowę, musi wykazać, że planowane zamierzenie mieści się w owym zamkniętym katalogu prac i obiektów, dla realizacji których wystarcza jedynie zgłoszenie. Niesporne jest w sprawie, że pismem z dnia (...) r. inwestor – Przedsiębiorstwo Produkcji Rolnej "A", spółka z o.o. w Ś. - zgłosił zamiar wykonania robót budowlanych opisanych wyżej. Niewątpliwe jest także w sprawie, że do owego zgłoszenia skarżący załączył opis techniczny planowanej inwestycji, z którego to opracowania wynika, że owe utwardzenie ma mieć miejsce na części działki nr (...). Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że przedmiotowe utwardzenie nie mieści się w katalogu budów jak i robót budowlanych wyłączonych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a określonych w w/wym. art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. Istotny jest tutaj przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych. Oznacza to tym samym, że wykonywanie tego rodzaju robót na gruncie nie będącym działką budowlaną wymaga pozwolenia na budowę. Zgodnie zaś z definicją legalną działki budowlanej zawartej w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym i zagospodarowaniu (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikających z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Jak zaś wynika z akt sprawy, tj. z informacji z rejestru gruntów sporządzonych na dzień (...) r., wyżej oznaczona działka, której część przeznaczona jest do przedmiotowego utwardzenia, są to grunty orna, grunty rolne i zabudowane nieużytki, oznaczone w ewidencji symbolami, odpowiednio R i B-R i N. Należy przy tym zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. W myśl zaś § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) - Użytki rolne dzielą się na: 1) grunty orne, oznaczone symbolem - R, 2) sady, oznaczone symbolem złożonym z litery "S" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym założony został sad, np. S-R, S-Ł, S-Ps, 3) łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł, 4) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps, 5) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem złożonym z litery "B" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, na którym wzniesione zostały budynki, np. B-R, B-Ł, B-Ps, 6) grunty pod stawami, oznaczone symbolem - Wsr, 7) rowy, oznaczone symbolem - W. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy - ochrona gruntów rolnych polega na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. Art. 11 ust. 1 ww. ustawy stanowi natomiast, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do m.in. klasy III, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne (a co ma miejsce w niniejszej sprawie, przedmiotowy grunt należy do klas IV, V i VI ) - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Niewątpliwie jest zatem, że opisane wyżej działki, objęte zgłoszeniem nie są działkami budowlanymi. Stąd realizacja wnioskowanej przez skarżącą inwestycji nie jest możliwa w oparciu o przepis art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy - Prawo budowlane i wymagać będzie uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym należy stwierdzić, że przedmiotowa inwestycja nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę w myśl art. 29 Prawa budowlanego. Niezależnie od tego działka (...) położona jest na terenie, na którym nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego - inwestowanie zatem na tej działce będzie wymagało uprzednio uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy tego terenu, jako że wiąże się ze zmianą zagospodarowania terenu /art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd w pełni podzielił stanowisko organów, w konsekwencji przyjmując, że organy zasadnie zakwalifikowały planowaną inwestycję do robót budowlanych, na wykonanie których wymagane jest pozwolenie na budowę, a ponadto jej realizacja narusza przepisy ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z powodu braku decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla części działki objętej zgłoszeniem. Stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a do tego ograniczają się kompetencje sądu administracyjnego, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej - nie wykazała, by decyzja ta, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydana została z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego jak i prawa procesowego. Z braku zatem uzasadnionych podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. MZ