V SA/Wa 2093/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia NSA - Piotr Piszczek (spr.), Protokolant specjalista - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi E. S.A. w W. na rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu Stwierdza, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia Ministrowi Rozwoju Regionalnego Przedmiotem skargi złożonej przez E. S.A. w W. (dalej także "Spółka"; "Skarżąca") z dnia [...] września 2011 r. jest rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia [...] września 2011 r. nr [...],[...] wydane w przedmiocie odwołania E. S.A. w związku z negatywnym rozpatrzeniem przez Instytucję Wdrażającą – [...] – protestu dotyczącego odrzuconego wniosku o dofinansowanie realizacji projektu pt. "[...]". Zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] stycznia 2010 r. E. Sp. z o.o. w G. w ramach Działania 10.2 Budowa systemów dystrybucji gazu ziemnego na terenach niezgazyfikowanych i modernizacja istniejących sieci dystrybucji Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013, priorytet X Bezpieczeństwo energetyczne, w tym dywersyfikacja źródeł energii, konkursu nr [...], złożyła do I. w K. wiosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]". Złożony wniosek otrzymał nr rejestracyjny [...]. Pismem z dnia [...] lutego 2010 r., I. w K. przesłał wnioskodawcy wstępne potwierdzenie kwalifikowalności projektu, i poinformował Spółkę, że z dniem otrzymania niniejszego pisma możliwe jest rozpoczęcie inwestycji. Wyjaśniono przy tym, iż termin rozpoczęcia inwestycji odczytywać należy zgodnie z zapisami § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 15 października 2009 r. w sprawie udzielania pomocy publicznej na inwestycje w zakresie budowy i przebudowy sieci dystrybucyjnej gazowej oraz prawidłowego funkcjonowania systemu dystrybucyjnego gazowego (Dz. U. z 2009 r. nr 183 poz. 1430). Podkreślo przy tym, iż potwierdzenie nie stanowi podstawy do roszczeń o przyznanie lub wypłatę pomocy. Następnie pismami z dnia [...] marca 2010 r. oraz [...] marca 2010 r. I. zwrócił się do wnioskodawcy o uzupełnienie złożonego wniosku. W dniu [...] kwietnia 2010 r. Spółka E. przedstawiła poprawki w zakresie wskazywanych uchybień złożonego wniosku dołączając przy tym poprawiony wniosek o dofinansowanie projektu. Pismem z dnia [...] lipca 2010 r., I. poinformował Skarżącą, iż w dniu [...] czerwca 2010 r. zakończyła się z wynikiem pozytywnym ocena merytoryczna I stopnia w/w wniosku, oraz że w wyniku przeprowadzonej oceny projekt uzyskał 30 punktów na 50 możliwych do uzyskania na tym etapie oceny. Wskazano także, iż projekt znajduje się na 1 miejscu na liście rankingowej i otrzymuje status projektu podstawowego, oraz że lista rankingowa została zatwierdzona przez Instytucję Pośredniczącą w dniu 20 lipca 2010 r. Jednocześnie Spółka została wezwana do złożenia w terminie 7 dni roboczych deklaracji, w której określi termin przygotowania niezbędnej do przeprowadzenia oceny merytorycznej II stopnia, przy czym została poinformowana, iż termin ten nie może być dłuższy niż 12 miesięcy od daty zakończenia naboru wniosków w trwającym konkursie, tj. do dnia 29 stycznia 2011 r. Uchwałą Zgromadzenia Wspólników z dnia [...] listopada 2010 r. podjęto decyzję o przekształceniu E. Sp. z o.o. w G. w Spółkę Akcyjną. E. Spółka Akcyjna wpisana została do Rejestru Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego z dniem [...] stycznia 2010 r. W dniu [...] stycznia 2011 r. Spółka złożyła w I. w K. Wniosek o dofinansowanie projektu pn. "[...] " zawierający uzupełnienie. Pismem z dnia [...] marca 2011 r., I. poinformował, iż wniosek o dofinansowanie projektu, został poddany ocenie merytorycznej II stopnia. W wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej, sformułowano uwagi, w formie tabelarycznej, do uzupełnienia których wezwano Spółkę w terminie 10 dni roboczych licząc od dnia otrzymania wezwania. Odpowiadając na doręczone wezwanie w zakresie uwag merytorycznych dotczących oceny II stopnia, pismem z dnia [...] marca 2011 r. zwróciła się z prośbą o przedłużeniu terminu przesyłania uzupełnień do dokumentacji aplikacyjnej z 10 na 20 dni roboczych, ze względu na znaczy zakres uzupełnień oraz konieczność pozyskania dodatkowej dokumentacji dotyczącej projektu. Pismem z dnia [...] marca 2011 r. I. poinformował, iż nie wyraża zgody na wydłużenie terminu na złożenie uzupełnień, gdyż zapisy dokumentacji konkursowej nie przewidują takiej możliwości i pozostałoby to w sprzeczności zasadą równego traktowania wszystkich Wnioskodawców konkursu. Instytucja Wdrażająca w powyższej kwestii nie uzyskała również zgody Instytucji Pośredniczącej. W dniu [...] marca 2011 r. E. S.A. ustosunkowała się do otrzymanych uwag wniosku oraz przedłożyła uzupełnioną dokumentację projektu. Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. I. wezwał do usunięcia kolejnych nieprawidłowości wykrytych w trakcie badania informacji przesłanych przez Spółkę w ramach uzupełnienia braków wniosku na etapie oceny merytorycznej. Wezwano do bezzwłocznego przesłania brakujących informacji w terminie do 21 kwietnia 2011 r. W dniu [...] kwietnia 2011 r. Spółka udzieliła odpowiedzi na pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r. i złożyła zmodyfikowany wniosek o dofinansowanie wraz z aneksem do Studium. Pismem z dnia [...] maja 2011 r., znak [...], doręczonym w dniu 23 maja 2011 roku, I. w K. poinformował, że w dniu [...] maja 2011 r. została zakończona z wynikiem negatywnym ocena merytoryczna II stopnia wniosku pn. [...] złożonego przez Spółkę, do konkursu nr [...] w ramach Działania 10.2., wskazując jednocześnie, że Zespół ds. oceny projektów konkursowych, w wyniku przeprowadzonej oceny merytorycznej II stopnia stwierdził, że projekt nie spełnia następujących kryteriów oceny: • Kryterium Poprawność analizy finansowej i ekonomicznej • Kryterium Spójność informacji zawartych we wniosku i załącznikach do wniosku • Kryterium Wykonalność finansowa • Kryterium Gotowość techniczna projektu do realizacji na poziomie wymaganym dla danego priorytetu/działania POiŚ • Kryterium Kompletność dokumentacji aplikacyjnej: wniosku i załączników Wskazano także, iż w związku z informacjami przekazanymi w ramach uzupełnienia dokumentów, związanymi między innymi ze zmianą sposobu finansowania projektu oraz zmian organizacyjnych Spółki (w tym powiązań kapitałowych i osobowych), powrócono do oceny projektu w zakresie kryterium formalnego Kwalifikowalność wydatków oraz ocena wykonalności pod kątem pomocy publicznej, i że ocena kryterium zakończona została wynikiem negatywnym. W uzasadnieniu pisma obszernie wyjaśniono motywy podjętego rozstrzygnięcia w zakresie każdego z zakwestionowanych kryteriów oceny. Wskazano, że konsekwencją niespełnienia powyższych kryteriów jest odrzucenie projektu na podstawie § 12 ust. 65 Regulaminu konkursu nr [...]. W dniu [...] czerwca 2011 r., Spółka E. S.A. złożyła Protest od wyników oceny merytorycznej II stopnia projektu nr [...] w zakresie nieuwzględnienia podczas oceny merytorycznej II spełnienia przez projekt kwestionowanych kryteriów. W proteście Spółka odniosła się do każdego z zakwestionowanych kryteriów przytaczając przy tym argumenty uzasadniające w jej ocenie uznanie warunków Kryterium za spełnione. Pismem z dnia [...] lipca 2011 r., znak [...], doręczonym w dniu 29 lipca 2011 r. I., Instytucja Wdrażająca, Centrum Funduszy Europejskich dla Energetyki w K., poinformowała iż protest złożony [...] czerwca 2011 r., na negatywny wynik oceny formalnej i merytorycznej II stopnia wniosku nr [...] pn. został rozpatrzony negatywnie. W uzasadnieniu Informacji o wyniku rozpatrzenia protestu Instytucja Wdrażająca wskazała, że wniesione przez Wnioskodawcę zarzuty co do oceny kryteriów: - Kryterium Poprawność analizy ekonomicznej - uznaje się za zasadny, Kryterium Spójność informacji zawartych we wniosku i załącznikach do wniosku- uznaje się za zasadny, Kryterium Wykonalność finansowa- uznaje się za niezasadny, Kryterium Gotowość techniczna projektu do realizacji na poziomie wymaganym dla danego priorytetu/działania POJS-uznaje się za niezasadny, Kryterium Kompletność dokumentacji aplikacyjnej: wniosku i załączników uznaje się za niezasadny, Kryterium Kwalijikowalność wydatków oraz ocena wykonalności pod kątem pomocy puhlicznej- uznaje się za zasadny. Jednocześnie Wnioskodawca został pouczony o możliwości wniesienia odwołania w terminie 7 dni do Instytucji Zarządzającej - Ministerstwa Rozwoju Regionalnego za Pośrednictwem Instytucji Wdrażającej - I. w K. Od powyższej oceny protesu Wnioskodawca odwołał się do Instytucji Zarządzającej Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. W odwołaniu wnioskodawca wskazując na zasadność swoich twierdzeń zwrócił się o ponowne rozpatrzenie kwestii będących przedmiotem protestu, w zakresie nieznanych kryteriów oceny, w tym: Kryterium Wykonalność finansowa, Kryterium Gotowość techniczna projektu do realizacji na poziomie wymaganym dla danego priorytetu, oraz Kryterium Kwalifikowalność wydatków oraz wycena wykonalności pod kontem pomocy publicznej. Ponadto Spółka zarzuciła że § 12 pkt 52 Regulaminu Konkursu, zakreślającego termin przygotowania dokumentacji niezbędnej do oceny merytorycznej II stopnia na 12 miesięcy od daty zakończenia naboru konkursu, jest terminem sprawiającym ogromne trudności w jego spełnieniu, dla podmiotów takich jak wnioskodawca a jego konstrukacja powstała zdaniem odwołującej się celem odpowiedzi na zgłoszone do ministerstwa zapotrzebowanie dużych państwowych spółek. Pismem z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] Minister Rozwoju Regionalnego rozstrzygnął złożone odwołanie wskazując, iż zostało ono rozpatrzone negatywnie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż w ocenie Instytucji Zarządzającej ocena kryterium merytorycznego II stopnia nr 5 Wykonalność finansowa projektu przewoprawdzona została w sposób nieprawidłowy i w tym zakresie odwołanie zasługuje na uwzględnienie. W zakresie pozostałej oceny kryteriów uznano, iż odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Wyjaśniono m.in., iż nawet w sytuacji, gdyby wskazane przez wnioskodawcę opóźnienie nie wystąpiło, to zgodnie z informacjami podanymi w środkach odwoławczych, postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę rozpoczęłoby się w dniu [...] stycznia 2011 r., a zatem 17 dni przed ostatecznym terminem uzupełnienia wniosku, także nie dawołoby gwarancji, iż decyzja zostanie wydana przed upływem jej uzupełnienia, wskazując, iż ustawowy termin na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę wynosi od 30 dni do maksymalnie 65 dni od dnia złożenia wniosku w wydanie decyzji. W dalszej części tego pisma zwrócono uwagę, że w sprawie ma istotne znaczenie określenie końcowej daty na uzupełnienie materiałów konkursowych. Z ogłoszenia o konkursie i § 12 pkt 52 Regulaminu Konkursu wynika, że uzupełnianie wniosków o dofinansowanie było możliwe do dnia [...] stycznia 2011 r. Stąd ocena wniosku dokonana na ten dzień wypadła negatywnie. W skardze na rozstrzygnięcie [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Spółka, zwróciła się o uchylenie zaskrżonego rozstrzygnięcia w całości jako naruszającego prawo. W uzasadnieniu skargi opisano dotychczasowy przebieg postępowania oraz przedstawiono argumentację uzasadniającą w ocenie skarżącej zasadności skargi. Wyjaśniono m.in., iż termin na wydanie decyzji określają przepisy dotyczące postępowania administracyjnego i zgodnie z nimi art. 35 § 1 i 2 k.p.a. W ocenie Skarżącej organy administracji publicznej obowiązane są załatwić sprawy bez zbędnej zwłoki, niezwłocznie powinny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępownia. Powołując się na treść art. 35 § 1 i 2 kpa wskazano, iż załatwianie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniajacego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca a w sprawach szczególnie skomplikowanych w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Nie zgodzono się zatem, że ustawowy termin do wydania decyzji wynosi 30 dni i maksymalenie 65 dni. W ocenie Skarżącej możliwe było uzyskanie prawomocnego pozwolenia na budowę w terminie do dnia [...] stycznia 2011 r. Ponadto Skarżąca ponowiła zarzuty przedstawiane na etapie odwołania w zakresie zakwestionowanych kryteriów ocen oraz wadliwości § 12 pkt 52 Regulaminu konkursu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko oraz odniósł się do zarzutów skargi. Sąd zważył co następuje: Zgodnie z punktem 115 A Systemu Oceny i wyboru "Uzupełnienie przez beneficjenta dokumentów wymaganych na etapie oceny formalnej i merytorycznej I stopnia co do zasady może dotyczyć tylko dokumentów uzyskanych do dnia zakończenia składania wniosków w ramach niniejszego konkursu. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszczalne jest przedłożenie dokumentu uzyskanego po dniu składania wniosków, o ile dokument jest uzyskany od innego organu a wnioskodawca dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie i z przyczyn niezależnych nie otrzymał go na czas (np. z powodu bezczynności organu)." Przytoczona treść przepisu – w zakresie zdania drugiego - ma zastosowanie w niniejszej sprawie, co pozwala przyjąć, iż skarga w tym zakresie jest zasadna. Bez wątpienia Skarżący niezwłocznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (stała się ona ostateczna [...] stycznia 2011 r.), zwrócił się [...] stycznia 2011 r. o wydanie przez Starostę Powiatowego w M. pozwolenia na budowę. Zatem nie nastąpiła tutaj żadna zwłoka. Starosta Powiatowy w M. stosowną decyzję wydał [...] lutego 2011 r., co w przypadku obowiązku zawiadomienia innych stron o wszczęcie postępowania (vide treść art. 61 § 3 k.p.a.) i obowiązku ich zawiadomienia o treści art. 10 k.p.a., jest wręcz tempem ekspresowym, pamiętać bowiem należy, że chociażby ze względu na treść powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej sprawy pozwolenia nie można było załatwić niezwłocznie. W grę więc wchodzi kolejna możliwość, a mianowicie termin określony jako "miesięczny" – vide art. 35 k.p.a. W tych granicach – z nieznacznym przekroczeniem tego terminu (decyzja winna być wydana [...] lutego 2011 r.) – zostało wydane pozwolenie na budowę przez Starostę M.. W tej więc sytuacji – wbrew argumentacji zawartej w zaskarżonym piśmie – winno mieć zastosowanie zdanie drugie p-ktu 115 A Systemu oceny i wyboru. Zachodzi – w niniejszej sprawie – uzasadniony przypadek przedłożenia dokumentu uzyskanego po dniu zakończenia składania wniosków albowiem został uzyskany od innego organu, a Skarżący dołożył należytej staranności występując odpowiednio wcześniej o jego uzyskanie – po zakończeniu innych postępowań administracyjnych umożliwiających o ubieganie się wydania pozwolenia na budowę. Należy też zauważyć, że wcześniejsze złożenie podania wszczynającego postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę zakończyłoby się i tak zawieszeniem tego postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na nieostateczność decyzji wcześniejszych, które stanowiły podstawę do jego wszczęcia. Nie można w tej sytuacji uznać za zasadną konstatację Ministra Rozwoju Regionalnego zawartą w piśmie z dnia [...] września 2011 r., że "Wnioskodawca powinien wystąpić o wydanie stosownych dokumentów odpowiednio wcześniej tak, aby uzyskując je w ustawowych terminach mógł złożyć wniosek o wydanie pozwolenia na budowę w terminie pozwalającym na jego uzyskanie przed upływem terminu na uzupełnienie wniosku o dofinansowanie, a z przedłożonych wyjaśnień taka okoliczność nie wynika". Treść tego pisma także wskazuje (str. 4), że Spółka w dniu [...] października 2010 r. wystąpiła do [...] w O. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, którą podjęto [...] grudnia 2010 r. (stała się ostateczną [...] stycznia 2011 r.) a więc doszło do przekroczenia "miesięcznego" terminu załatwienia sprawy – nie z winy Skarżącej. Gdyby ten termin został dotrzymany sprawa uzyskania pozwolenia na budowę nie stanowiłaby w zakresie dotrzymania terminu złożenia go do akt sprawy – żadnego problemu. Tak, więc należy przyjąć, iż w sprawie ma zastosowanie dyspozycja p-ktu 115 A in fine Systemu oceny i wyboru albowiem wydanie pozwolenia na budowę opóźniło się z winy [...] w O., który wydał decyzję z uchybieniem miesięcznego terminu do załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 35 k.p.a. – to zaś uniemożliwiło skuteczne ubieganie się o wydanie kolejnego pozwolenia. Kolejna kwestia to treść § 12 pkt 52 Regulaminu Konkursu w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko 2007-2013 Priorytet X Bezpieczeństwo Energetyczne w tym dywersyfikacja źródła energii – działanie 10.2: "Wniosek, którego projekt znalazł się na liście rankingowej jako projekt podstawowy, zobowiązany jest do złożenia deklaracji, w której określa się termin przygotowania dokumentacji niezbędnej do oceny merytorycznej II stopnia przy czym termin ten nie może być dłuższy niż 12 miesięcy od daty zakończenia naboru wniosków danym konkursie. Pisemną deklarację należy przesłać na adres IOK w terminie 7 dni roboczych od dnia doręczenia Wnioskodawcy informacji o umieszczeniu projektu na liście rankingowej, jako projektu podstawowego. Decydujący dla zachowania terminu jest dzień wpływu deklaracji do IOK". W tym kontekście zwrócić uwagę należy na treść p-ktu 115 A Systemu i oceny wyboru, który nie określa terminu do którego możliwe jest uzupełnienie wniosków o dofinansowanie o wymagane do oceny danych dokumenty. Zdaniem Ministra Rozwoju Regionalnego (str. 5 jego pisma z dnia [...] września 2011 r.) termin ten wynika z § 12 pkt 52 Regulaminu Konkursu; z ogłoszenia o konkursie zaś wynika, że nabór wniosków trwa do [...] stycznia 2010 r., a zatem termin 12 miesięcy upływa [...] stycznia 2011 r. "i po tym dniu – stosownie do postanowień Regulaminu – jakiekolwiek uzupełnienie wniosku nie było możliwe". Należy jednak wskazać, że przyjęto za prawidłowe - w tym względzie – stanowisko zawarte w piśmie I. z dnia [...] lipca 2011 r. Tymczasem w piśmie tym wskazano (str. 3), że przy ocenie protestu akceptowano uzupełnienia dokumentacji złożone po [...] stycznia 2011 r., o czym świadczy poniższy cytat: "W związku ze złożonym protestem, Instytucja Wdrażająca zweryfikowała ponownie dokumentację projektowe z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz uzupełnienie z 1.4 br. W celu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości, a także mając na uwadze sformułowane zastrzeżenia, Instytucja Wdrażająca w stosownych miejscach odwołała się również do dodatkowego uzupełnienia wniosku z 21.4 br. Należy przy tym zauważyć, iż w/w dokumentacja nie została w praktyce istotnie zweryfikowana przez Wnioskodawcę – ewentualne zmiany tam wprowadzone pozostają bez istotnego wpływu na niżej podjęte rozstrzygnięcie". Analiza treści stanowiska Ministra Rozwoju Regionalnego zawartego w piśmie z dnia [...] września 2011 r. pozwala przyjąć, iż nie zanegował on tej praktyki i uznał ją za legalną. Gdyby wyraził pogląd przeciwny musiałby to zaakcentować w swoim stanowisku – czego nie uczynił. Zatem przyjęcie, że doszło do naruszenia dyspozycji § 12 pkt 52 Regulaminu przy akceptacji praktyki Instytucji Wdrążającej – I. czyni rozstrzygnięcie Ministra Rozwoju Regionalnego wewnętrznie sprzecznym, co oznacza że narusza ono istotnie prawo. W ocenie Sądu – mając na względzie powyższe – dokonana ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co – stosownie do treści art. 30 c ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.) – skutkuje rozstrzygnięciem podjętym w niniejszej sprawie.