II SA/Łd 1419/11

Dnia 24 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 roku sprawy ze skargi G. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego uchyla zaskarżone postanowienie. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, w związku z art. 144 i art. 105 § 1 oraz art. 141 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.), oraz art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 z 2010r., poz. 1623 ze zm.), umorzył postępowanie zażaleniowe od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...], którym - na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane - zobowiązano K. S., R. S. oraz L. S. do przedłożenia trzech egzemplarzy, sporządzonej przez uprawnioną osobę oceny technicznej w zakresie: prawidłowości wykonania robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu działki zlokalizowanej na nieruchomości przy ul A 251/257 w Ł. (działki nr [...] w obrębie [...]), w terminie do dnia 30 listopada 2011r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w dniu 28 września 2011r. Z. M. oraz G. M. wniosły zażalenie na w/w postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], natomiast postępowanie zażaleniowe jest oparte w pełni na zasadzie skargowości. Oznacza to, że może ono być skutecznie wszczęte tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej, jaką jest wniesienie środka zaskarżenia - w niniejszej sprawie winno ono przybrać formę zażalenia. Oznacza to jednocześnie niedopuszczalność wszczęcia postępowania w tym trybie z własnej inicjatywy organu wyższego stopnia, a zatem z urzędu. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego wydane w sytuacji braku żądania uprawnionego podmiotu byłoby bowiem dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w przepisie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dalej organ wskazał, że w wyniku analizy zgromadzonych w tej sprawie dokumentów wynika, że odwołujące się nie należą do katalogu podmiotów, którym w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, przysługuje przymiot strony postępowania, bowiem zarówno Z. M. jak i G. M. nie są uczestnikami procesu inwestycyjnego objętego zaskarżonym postanowieniem, ani współwłaścicielkami czy zarządcami nieruchomości, na której wykonywane zostały roboty objęte inkryminowanym aktem administracyjnym. Wobec powyższego w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane Z. M. oraz G. M. nie przysługuje przymiot stron postępowania, a zatem złożone zażalenie nie mogło zostać rozpoznane, co musiało skutkować umorzeniem postępowania zażaleniowego, jako bezprzedmiotowego. Powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zaskarżyła G. M. podnosząc, iż od początku aktywnie uczestniczyła w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej na nieruchomości w Ł. przy ul. A 251/257. Jednakże w ocenie strony postanowienie wydane w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa Budowlanego ma przede wszystkim charakter dowodowy i jest podejmowane z reguły w ramach już toczącego się postępowania w określonej sprawie, tj. w sprawie samowoli budowlanej którego skarżące wedle jej oceny była i jestem stroną. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo organ wyjaśnił, iż wydając zaskarżone postanowienie nie rozstrzygał o odmowie przyznania G. M. oraz Z. M. statusu stron postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w przedmiocie robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu nieruchomości przy ul. A 251/257 w Ł. (działki nr [...], w obrębie [...]), jednakże w ocenie organu w/w osobom nie przysługuje legitymacja prawna do kwestionowania aktu administracyjnego wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, bowiem rozstrzygnięcie to nie dotyczyło sfery praw i obowiązków G. M., ani Z. M., bowiem ów akt administracyjny zobowiązywał określone podmioty do przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu. Tym samym tylko zobowiązane podmioty mogły skutecznie zaskarżyć ten akt administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 § 1 ustawy z dnia 25. lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1. uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2. stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, 3. stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie odwoławcze może zakończyć się decyzją o umorzeniu, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 K.p.a.), jednocześnie przepis art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a. nie określa przyczyn umorzenia postępowania odwoławczego, wobec czego w każdej indywidualnej sprawie administracyjnej należy poszukiwać konkretnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania, mając na uwadze treść art. 105 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego skarżącej G. M., a także Z. M. mimo przysługującego im statusu stron postępowania prowadzonego w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego w przedmiocie robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu nieruchomości przy ul. A 251/257 w Ł. (działki nr [...], w obrębie [...]), nie przysługuje legitymacja prawna do kwestionowania aktu administracyjnego wydanego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane w toczącym się postępowaniu, bowiem w ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego rozstrzygnięcie to nie dotyczyło sfery praw i obowiązków skarżącej, co musiało skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego. W ocenie Sądu powyższe stanowisko jest wadliwe. Przedmiotem niniejszego postępowania jest nałożenie na K. S., R. S. oraz L. S. obowiązku przedstawienia oceny technicznej, a więc zagadnienie prawne uregulowane przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), zaś podstawę prawną podjętego przez organ nadzoru budowlanego postanowienia stanowi przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie, z którym organy administracji architektoniczno - budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, których koszty ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej w trybie art. 81 c ust. 2 nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, prowadzi natomiast do gromadzenia lub też uzupełnienia materiału dowodowego, w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego w przedmiocie wykonania wskazanych wcześniej robót budowlanych związanych z utwardzeniem terenu nieruchomości przy ul. A 251/257 w Ł., w którym G. M. brała udział w charakterze strony, co jest okolicznością pozostającą poza sporem, podobnie jak to, iż na postanowienie o nałożeniu obowiązku przedłożenia oceny technicznej służy zażalenie w myśl art. 81 c ust.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia jaki podmiot ma legitymacją do wniesienia owego zażalenia. Kwestia możliwości złożenia zażalenia na postanowienie w sposób ogólny została uregulowana w Kodeksie postępowania administracyjnego, gdzie zgodnie z art. 141 § 1 na wydane w toku postępowania administracyjnego postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wobec tego oczywistym jest, że prawo wniesienia zażalenia przysługuje stronie (podmiotowi na prawach strony). Bezspornie wskazany przepis art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje na jakie podmioty może zostać nałożony obowiązek przedłożenia oceny technicznej. Tymi podmiotami są uczestnicy procesu budowlanego, wymienieni w art. 17 Prawa budowlanego, właściciela oraz zarządca obiektu budowlanego. Z kolei zapis art. 81c ust. 3 ustawy przyznaje prawo złożenia środka zaskarżenia od postanowienia nakładającego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, nie określając – zawężając kręgu podmiotów uprawnionych. W ocenie Sądu zestawienie powyższych regulacji nie ogranicza kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia zażalenia na postanowienie zobowiązujące do przedłożenia oceny technicznej wyłącznie do uczestników procesu budowlanego, właściciela i zarządcy obiektu budowlanego. Zatem należy przyjąć iż takie prawo przysługuje każdej ze stron postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, albowiem, jak już wspomniano wcześniej, nałożenie obowiązku dostarczenia oceny technicznej w trybie art. 81 c ust. 2 ustawy nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, a jedynie prowadzi do gromadzenia lub też uzupełnienia materiału dowodowego, w ramach postępowania prowadzonego w szerszym zakresie. Zatem nie ma przeszkód prawnych by osoby będące stronami postępowania prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego mogły kwestionować zasadność nakładania określonych w treści art. 81 c obowiązków w ramach ogólnie prowadzonego postępowania. Tym samym w realiach rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego. W konsekwencji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia. m.o.