II SAB/Wa 424/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska Anna Mierzejewska (spr.) Protokolant referent stażysta Marcin Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi L. D. na bezczynność Komendanta Głównego Policji w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2008 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Komendanta Głównego Policji do rozpoznania wniosku L. D. z dnia [...] września 2008 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi organowi, 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz L. D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] września 2008 r. L. D. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji w W., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), o udzielenie wyczerpujących informacji w przedmiocie zbiorów muzealnych będących w dyspozycji Komendanta, a w szczególności: - protokołów sporządzonych i prowadzonej dokumentacji dotyczącej tych zbiorów od 1990 r. przez Dyrektora Biura Kadr i Szkolenia KGP, - dokumentacji muzealnej prowadzonej przez Dyrektora Gabinetu Komendanta, w tym protokolarnych kwerend zbiorów muzealnych przeprowadzonych do 2008 r. Poinformował jednocześnie, że w wyniku porozumienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w dniu 7 lipca 2004 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wydał Zarządzenie nr 19 zmieniające zarządzenie w sprawie nadania statutu Muzeum Narodowemu w W. oraz o utworzeniu V-go Oddziału Muzeum Policji oraz, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie posiada żadnych informacji na ten temat, natomiast Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem właściwym do przeprowadzenia protokolarnych kwerend dotyczących eksponatów muzealnych będących w dyspozycji Komendanta. Następnie, pismem z dnia [...] października 2008 r., w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się o udostępnienie pełnej informacji (całości dokumentacji) za okres lat 1989-2008, dotyczącej Sztandarów Policji nadawanych przez Ministra Spraw Wewnętrznych oraz zbiorów dotyczących Muzeum Policji, jak również wykaz osób odpowiedzialnych za opracowaną dokumentację. Wnosił o informację w formie kserokopii dokumentów lub na płycie CD/DVD. W szczególności informacji: - dotyczących wniosków przedkładanych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji w latach 1989-2008, sporządzonych przez Komendanta Głównego Policji, w przedmiocie aktów nadania przez Ministra SWiA sztandarów dla jednostek organizacyjnych Policji, - ujawnienie funkcjonariuszy publicznych z Biura Kadr i Szkolenia Komendy Głównej Policji, funkcjonariuszy KGP, odpowiedzialnych (w latach 1989-2008) za merytoryczne dokumenty przedkładane Ministrowi SWiA do podpisu w tym zakresie, - ujawnienie funkcjonariuszy publicznych (członków komisji), odpowiedzialnych za prowadzenie w latach 1989-2008 dokumentacji zbiorów muzealnych w Muzeum Policji, obecnie od 2004 r. – V Oddział Muzeum Narodowego podległego Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, lub też innych osób odpowiedzialnych, nadzorujących przeprowadzenie protokolarne kwerendy zbiorów. Wskazał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dysponuje informacjami publicznymi w tym zakresie i odsyła do Komendy Głównej Policji. Posiada jedynie przekazany przez KGP wykaz jednostek organizacyjnych Policji, którym został wręczony sztandar policyjny. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. Komendant Główny Policji udzielił informacji, że istnieje możliwość zapoznania się z materiałami w siedzibie ich dysponenta. Decyzją nr [...] z dnia [...] października 2008 r. Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu wniosku z dnia [...] października 2008 r. L. D., na podstawie art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmówił udzielenia dostępu do informacji publicznej w zakresie pozostałej części pkt 2 oraz w zakresie pkt 3 wniosku z dnia [...] października 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że zgodnie z dyspozycją art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcję publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W przedmiotowej sprawie ustalono, że osoby których ujawnienia danych domaga się ww., nie pełnią w chwili obecnej żadnych funkcji publicznych we wnioskowanym zakresie. Dane te zatem są objęte tajemnicą ze względu na ochronę danych osobowych w nich zawartych (art. 5 ust. 2 ustawy). Następnie, pismem z dnia 19 czerwca 2009 r. L. D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na nieudzielanie informacji na wniosek z dnia [...] września 2008 r. i wymierzenie organowi grzywny. W uzasadnieniu podał, że żądana informacja nie została mu przekazana ani przez Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji M. P., ani przez Komendanta Głównego Policji [...] A. M. Z notatki służbowej [...] R. C. wynika, że część zbiorów archiwalnych V-Oddziału Muzeum Narodowego może się znajdować w mieszkaniu prywatnym konkubiny lub córki [...] T. J., lub ewentualnie innych funkcjonariuszy - [...] G. J. lub R. M., R. S. W dniu 22 lutego 2011 r. L. D. złożył kolejną skargę na bezczynność organu w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] września 2008 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) kształtuje prawo do informacji w takim zakresie, w jakim dotyczy organów władzy publicznej w szerokim rozumieniu tego pojęcia. Reguluje zarówno zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, procedurę i tryb udostępnienia. W bardzo wąskim zakresie odsyła do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiąc że jedynie w kwestii wydania decyzji stosuje się kpa. Skarga na bezczynność w istocie ma służyć zwalczaniu zwłoki w załatwianiu spraw. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ich świetle, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając te wszystkie aspekty, można powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich. Są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Artykuł 4 ust. 1 ustawy stanowi, że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że Komendant Główny Policji jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Trzeba również dodać, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma także innego trybu dostępu do niej – art. 1 ust. 2 ustawy) i nie funkcjonuje w obiegu publicznym. Wskazać należy, że żądana przez L. D. informacja stanowi informację publiczną. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 ustawy. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialnotechniczną. Organ może odmówić udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych. Jednak jeżeli odmawia, to ma tego dokonać w procesowej formie decyzji administracyjnej. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialnotechnicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. W tego typu sprawach wnioskodawca domaga się udzielenia informacji, czyli działania zgodnego z wnioskiem, a nie odmowy. Przedstawienie informacji zupełnie innej niż ta, na którą oczekuje, lub też informacji wymijającej, może powodować jego wątpliwości co to tego czy organ nie narusza przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (czyli pozostaje w bezczynności). Zgodnie z art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji, np. ze względu na prywatność osoby fizycznej, ewentualnie z innych powodów, o których stanowi ustawa, co w praktyce może oznaczać udostępnienie treści dokumentu odpowiednio zanonimizowanego. Na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu przyznał, że jest w posiadaniu żądanej informacji, ale jej udzielenie byłoby utrudnione we wnioskowanej formie. Oświadczył nadto, że nigdy nie podjął próby wyjaśnienia, o jakie dokładnie informacje wnioskuje L. D. i czy ewentualnie informacja ta ma charakter informacji przetworzonej. W ocenie Sądu, nie ulega wątpliwości, że Komendant Główny Policji w sprawie niniejszej nie udzielił informacji zgodnie z wnioskiem i wobec powyższego organ pozostaje w bezczynności, dlatego Sąd zobowiązał Komendanta Głównego Policji do załatwienia wniosku z dnia [...] września 2008 r., bądź przez udzielenie stosownej informacji, bądź wydanie decyzji o odmowie, co zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy umożliwi stronie wykorzystanie środków prawnych, łącznie z prawem wniesienia skargi lub powództwa do sądu właściwego ze względu na przyczynę odmowy. W sprawie niniejszej podkreślić należy, że organ nie wyjaśnił nawet dokładnie, o udzielenie jakich informacji wnioskował skarżący. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.