VI SA/Wa 2168/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Sędzia WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] września 2009 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła do tutejszego Sądu skargę na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] grudnia 2009 r. utrzymującą w mocy decyzje tego organu z dnia [...] września 2009 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności pkt I.3. sentencji decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dnia [...] kwietnia 2007 r. Prezes UKE wydał decyzję, nr [...] (zwaną dalej "Decyzją MTR 2007"), w sprawie dostosowania stawek z tytułu zakańczania połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej P. (zwanych dalej "stawkami MTR") do poziomu wskazanego w sentencji Decyzji MTR 2007 oraz - w pkt I ppkt 3 sentencji - obowiązek corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki MTR w oparciu o ponoszone koszty, na podstawie danych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie 100 (stu) dni kalendarzowych od zakończenia tego roku. Decyzji MTR 2007 nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 § 1 kpa. Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] (zwaną dalej "Decyzją MTR 2008"), Prezes UKE nałożył na P. obowiązek dostosowania wysokości stawki MTR do poziomu wskazanego w sentencji Decyzji MTR 2008 oraz - w pkt I ppkt 2 sentencji tej decyzji - obowiązek corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia opłat, o którym mowa w art. 40 ust. 2 Pt, wyznaczonych na podstawie danych kosztowych za ostatni zakończony rok obrotowy, nie później niż w terminie stu dwudziestu (120) dni kalendarzowych od zakończenia tego roku. Decyzji MTR 2008 nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zgodnie z art. 108 § 1 kpa. W związku z zaistnieniem sytuacji, w której w obrocie prawnym obowiązywały dwie decyzje administracyjne, które regulowały stawki MTR na różnym poziomie w tym samym okresie czasu (rok 2009), Prezes UKE wszczął postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia Decyzji MTR 2007. W dniu [...] grudnia 2008 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...] (zwaną dalej "Decyzją Wygaszającą"), stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2009 r. Decyzji MTR 2007. Pismem z dnia 11 sierpnia 2009 r. P. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności pkt I ppkt 3 sentencji Decyzji MTR 2007. Decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu w/w wniosku, Prezes UKE na podstawie art. 105 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej "kpa"), w związku z art. 206 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz. 1800 ze zm., zwanej dalej "Pt"), umorzył postępowanie. W ocenie organu od 1 stycznia 2009 r. mamy do czynienia z brakiem przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego, gdyż decyzja MTR 2007 r. wygasła z tym dniem, co zostało stwierdzone Decyzją wygaszającą. Skoro więc Decyzja MTR 2007 stała się bezprzedmiotowa, a co za tym idzie nie ma jej już w obrocie prawnym, postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności jest bezprzedmiotowe i jako takie musi zostać umorzone. Okoliczność, iż decyzja, Decyzja MTR 2007 "nie egzystuje w obrocie prawnym" sprawia również, iż nie można stwierdzić jej nieważności. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 kpa ma na celu bowiem wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a cel ten w niniejszym postępowaniu nie może być osiągnięty skoro z dniem 1 stycznia 2009 r. Decyzja MTR 2007 jako bezprzedmiotowa wygasła. Od powyższej decyzji skarżąca złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc zarzut naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegający na niewydaniu przez Prezesa UKE decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty w przedmiocie stwierdzenia nieważności części Decyzji MTR 2007 oraz na umorzeniu postępowania administracyjnego. Utrzymując zakwestionowane rozstrzygnięcie w mocy, Prezes UKE w decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] wskazał m.in. iż brak jest w obrocie prawnym Decyzji MTR 2007, co oznacza, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności w zakresie pkt I.3. jest bezprzedmiotowe i jako takie musi zostać umorzone. Za trafnością tego podglądu przemawia również stanowisko nauki przedmiotu, która podnosi, że "bez wzglądu na to, czy stwierdzono wygaśnięcie decyzji czy też nie, nie egzystuje ona w obrocie prawnym i nie można np. dokonać jej zmiany czy uchylenia w trybie art. 154, 155 czy 161 albo uchylić w wyniku wznowienia postępowania.'" (G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom II. Komentarz do art. 104-269, LEX, 2007, wyd. II, komentarz do art. 162 kpa). Okoliczność, iż Decyzja MTR 2007 "nie egzystuje w obrocie prawnym" sprawia bowiem, iż nie można stwierdzić nieważności jej postanowień. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 kpa ma na celu bowiem wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a cel ten w niniejszym postępowaniu nie może być osiągnięty, skoro z dniem 1 stycznia 2009 r. Decyzja MTR 2007 jako bezprzedmiotowa wygasła. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podniesionego przez PTK we wniosku z dnia 29 września 2009 r., Prezes UKE stwierdził, że jest to zarzut bezzasadny. Prezes UKE wskazuje, że w razie zaistnienia bezprzedmiotowości postępowania organ zobligowany jest do wydania decyzji umarzającej postępowanie. Zgodnie bowiem z normą art. 105 § 1 kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Ze względu na wydaną Decyzję Wygaszającą z dnia 30 grudnia 2008 r. w ocenie organu był on zobowiązany podjąć decyzję jak orzeczono w sentencji skarżonej decyzji oraz co znajduje potwierdzenie w niniejszym rozstrzygnięciu. Podkreśla organ, że w dniu 25 września 2009 r. odbyła się rozprawa przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, dotycząca skargi P. na decyzję Prezesa UKE z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy Decyzję Wygaszającą (sygn. VI SA/Wa 912/09). W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 września 2009 r. stwierdził, iż skarga P. nie była zasadna. Sąd zaznaczył, iż nie ocenia legalności decyzji MTR 2007 i 2008, a jedynie legalność zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Prezes UKE zasadnie ocenił przesłanki przemawiające za stwierdzeniem wygaśnięcia Decyzji MTR 2007. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Decyzja MTR 2007 regulująca stawki MTR w sieci P. istotnie stała się bezprzedmiotowa. Sąd zwrócił uwagę, iż z treści pkt I.3. sentencji powyższej decyzji wynikał cykliczny obowiązek przedstawiania uzasadnienia kosztowego. Decyzja MTR 2007 nakładała zaś obowiązek nie ograniczony w czasie. Zdaniem Sądu przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji należy brać pod uwagę treść art. 40 ust. 4 Pt. Zdaniem Sądu, Decyzji MTR 2007 nie można było zmienić (brak możliwości zastosowania art. 154 lub 155 kpa), a w tej sytuacji uprawniało to do stwierdzenia jej wygaśnięcia. Zdaniem Sądu spełnione zostały przesłanki z art. 162 § 1 pkt 1 kpa co skutkuje bezprzedmiotowością Decyzji MTR 2007 r., a stwierdzenie tej bezprzedmiotowości oraz wygaśnięcia przedmiotowej decyzji leżało w interesie społecznym. Zarzuty P. Sąd ocenił jako niezasadne. W skardze do tutejszego Sądu na powyższą decyzję Prezesa UKE, P. reprezentowana przez radcę prawnego zarzuciła: - naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie polegało na nierozstrzygnięciu sprawy co do istoty i umorzeniu postępowania administracyjnego, pomimo tego, iż nie było ono bezprzedmiotowe. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2009 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania spółka podniosła, że niezależnie od tego czy decyzja o stwierdzeniu wygaśnięcia Decyzji MTR 2007 była zasadna, czy też nie, nie może ona stanowić przeszkody do żądania stwierdzenia nieważności Decyzji MTR 2007. Istotne jest bowiem, że Decyzja MTR 2007 obowiązywała (weszła do obrotu prawnego) i podlegała wykonaniu co najmniej od dnia jej wydania, tj. [...] kwietnia 2007 r. (Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności) do dnia 1 stycznia 2009 r., tj. do dnia wyeliminowania jej z obrotu decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. o stwierdzeniu jej wygaśnięcia. Wywołała ona zatem skutki prawne i ewentualne jej późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego nie może wiązać się z pozbawieniem strony uprawnień do skorzystania z przewidzianych prawem środków celem zakwestionowania jej zgodności z prawem. Podniesiono ponadto, że obecnie nie toczy się postępowanie sądowe, które zostałoby wszczęte wskutek wniesienia środków zaskarżenia na Decyzję MTR 2007 w zwykłym trybie. Sady również nigdy nie rozpatrywały środka zaskarżenia od Decyzji MTR 2007, gdyż taki środek nie został wniesiony przez P. Zatem żaden z Sądów nie badał czy Decyzja MTR 2007 była dotknięta wada nieważności. Decyzja MTR 2007 jest ostateczna oraz prawomocna, w tym znaczeniu, iż nie przysługuje od niej środek zaskarżenia w zwykłym trybie. W konsekwencji brak jest przeszkód do rozpoznania wniosku P. o stwierdzenie nieważności Decyzji MTR 2007. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 59/10 uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 912/09 a także na mocy tego wyroku została uchylona zaskarżona w tamtej sprawie Decyzja wygaszająca oraz utrzymana nią w mocy decyzja Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2008 r. Należy również dodać, że w niniejszej sprawie wydano postanowienie o odrzuceniu skargi, które zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1086/10. W w/w postanowieniu Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że sprawa niniejsza podlega kognicji sądu administracyjnego. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego była sprawa stwierdzenia nieważności pkt I ppkt 3 sentencji Decyzji MTR 2007, wszczęta na wniosek P. W myśl art. 206 ust. 1 Pt postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie kpa ze zmianami wynikającymi z Pt. W rozpatrywanej sprawie organ umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość (art. 105 § 1 kpa) bowiem, w ocenie Prezesa UKE, decyzja MTR 2007 wygasła z dniem 1 stycznia 2009 r., co zostało stwierdzone Decyzją wygaszającą. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest przeszkodą w rozpoznaniu wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności pkt I 3 sentencji decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2007 r. (Decyzji MTR 2007) wydanie przez organ decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. stwierdzającej wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2009 r. decyzji MTR 2007 (powyższa decyzja utrzymana była w mocy decyzją Prezesa UKE z dnia [...] marca 2009 r.). Naczelny Sąd Administracyjny bowiem, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej P. od wyroku tutejszego Sądu z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 912/09 oddalającego skargę na ww. decyzję z [...] marca 2009 r. Nr [...] uchylił w/w wyrok Sądu I instancji oraz Decyzję wygaszającą a także poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r. Zatem na mocy w/w wyroku NSA z dnia 3 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 59/10 Decyzja wygaszająca została wyeliminowana z obrotu prawnego. Co prawda w/w wyrok NSA zapadł już po zakończeniu niniejszego postępowania administracyjnego jednakże nie może zostać przez Sąd pominięty w rozpatrywanej aktualnie sprawie ze względu na związanie nim zarówno sądu jak i organów administracji (art. 153 ppsa). Powstaje zatem pytanie czy decyzja MTR 2007 pozostaje nadal w obrocie prawnym, gdyż jak słusznie podnosi organ stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 kpa ma na celu wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Należy dodać – wyeliminowanie z mocą wsteczną, co zasadnie akcentuje skarżący. W w/w wyroku z dnia 3 lutego 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w następstwie wydania decyzji MTR 2008, kształtującej na nowo stosunek administracyjny skarżącego w zakresie obowiązku stosowania opłat ustalonych przez Prezesa UKE, w swej istocie zmieniającą w tym przedmiocie wcześniejszą decyzją MTR 2007; (...) decyzja MTR 2008, która w swej istocie zmieniła wcześniejszą decyzję MTR 2007, w wyniku czego decyzja ta (MTR 2007) została wyeliminowana z obrotu prawnego. Uwzględniając powyższe, należy jednakże zwrócić uwagę na znany zarówno organowi jak i skarżącej wyrok Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] stycznia 2011 r. sygn. akt [...], którym to wyrokiem oddalono apelację Prezesa UKE od wyroku Sądu Okręgowego w W. Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów z dnia [...] marca 2010 r. sygn. akt [...] uchylającego decyzję Prezesa UKE z dnia [...] września 2008 r. Nr [...] (Decyzja MTR 2008). Powyższy wyrok Sądu Apelacyjnego został zaskarżony przez Prezesa UKE skargę kasacyjną, natomiast Sąd Najwyższy z przytoczonych w wydanym przez ten Sąd postanowieniu z dnia 18 października 2011 r. sygn. akt III SK 25/11 odmówił przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania (v. załącznik do protokołu rozprawy z dnia 14 lutego 2012 r. w sprawie niniejszej). Niewątpliwe jest zatem, że decyzja MTR 2008, o której mowa w w/w Naczelnego Sądu Administracyjnego została wyeliminowana z obrotu prawnego. Gdy idzie z kolei o decyzję MTR 2007, podkreślenia wymaga, że decyzja ta jest decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji w rozumieniu art. 16 kpa. Jest poza sporem, że postępowanie administracyjne by mogło się toczyć winno mieć swój przedmiot. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ dokonuje oceny decyzji na datę jej wydania, a eliminacja tej decyzji w razie stwierdzenia wad o jakich mowa w art. 156 kpa następuje, jak już wyżej wskazano, ze skutkiem od chwili jej wydania. W piśmiennictwie wskazuje się także, iż sprawa stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej rozpoznawana i rozstrzygana jest w trybie postępowania nadzwyczajnego, przy czym fragmentaryczna regulacja tego trybu postępowania powoduje, że w zakresie nieuregulowanym postanowieniami art. 156 kpa - art. 159 kpa mają do niego zastosowanie przepisy regulujące postępowanie zwykłe. W trybie postępowania nieważnościowego zastosowanie ma zatem również art. 105 kpa, który stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania (B. Adamiak, op. cit., str. 33). W świetle przedstawionych rozważań należy stwierdzić, że umorzenie postępowania nieważnościowego naruszało prawo tj. art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w stopniu mający istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa UKE z dnia [...] września 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa. O kosztach postępowania obejmujących wpis, opłatę od pełnomocnictwa a także wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego będącego radcą prawnym orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. W toku ponownego postępowania administracyjnego w przedmiocie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności pkt I.3 decyzji Prezesa UKE z [...] kwietnia 2007r. organ uwzględni ocenę prawną i wskazania wyrażone w niniejszym wyroku (art. 153 ppsa).