IV SA/Wa 1956/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Jakub Linkowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2012 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę - IV SA/Wa 1956/11 UZASADNIENIE Zaskarżonym do Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia [...].10.2011 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy postanowienie M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...].07.2011 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłączy: wodociągowego, kanalizacyjnego i elektrycznego, zbiornika na nieczynności ciekłe w miejscowości J., gm. R., na działce nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że teren ten nie ma uchwalonego planu zagospodarowania przestrzennego. Podzielił stanowisko M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, iż z drogi z [...] do [...], przez działkę nr [...] przeznaczoną pod to zainwestowanie, otwiera się bardzo ważna panorama widokowa na wzgórze Z.. Działka ta od wschodu sąsiaduje z rezerwatem, a leży u podnóża góry Z. , stanowiącej dominantę. Jest to pole B. , wpisane pod nr. [...] jako dobro kultury do Rejestru Zabytków decyzją z dnia [....].07.1981 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., działającego z upoważnienia Wojewody [...] oraz uznane za pomnik historii na mocy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia [...].04.2004 r. (Dz. U. nr [...], poz. [...]). W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U nr 162, poz. 1568) opiece i ochronie podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. Pole to jest zabytkiem szczególnej wartości historycznej i naukowej, mającym duże znaczenie dla dziedzictwa kulturalnego Polski. Powołując się na opracowanie dr inż. arch. H. S. z 1994 r. wskazał, że był to kiedyś teren podmokły i bagienny, a wzniesione tam w okresie międzywojennym trzy zagrody drewniane pozostawiono do ich śmierci technicznej. Odnosząc się do wskazanego w zażaleniu opracowania A. S. i N. J. z 2007 r. stwierdził, że dopuszczona w nim możliwość zabudowy tego terenu przy zachowaniu gabarytu 1 kondygnacji, tradycyjnych brył oraz kolorystyki budynków, z dopełnieniem działki zielenią wysoką pozostaje w sprzeczności z waloryzacją tego terenu jako obszaru wybitnej ekspozycji biernej i czynnej na Wzgórze Z. oraz na najważniejszy odcinek działań wojennych b. , stanowiący kluczowy przedmiot ochrony konserwatorskiej w tej sprawie. Za trafne uznał natomiast ustalenia wcześniejszego studium konserwatorskiego dr inż. arch. H. S. z 1994 r. Organ odwoławczy stwierdził, że przez działkę tę otwierała się ważna panorama widokowa na wzgórze Z., którą musieli widzieć polscy kosynierzy atakując - w ostatniej, decydującej fazie .b. - wojska rosyjskie generała T., zajmujące pozycje pod Z.. Dla wojsk generała T. zaś działka ta stanowiła część bezpośredniego zaplecza, co wynikało ze stosowanej w tamtej epoce taktyki wojennej. Leżała więc na pozycjach, które bacznie obserwował głównodowodzący wojsk polskich- Naczelnik Państwa T. K., nim dał rozkaz do decydującego natarcia. Na ten obszar rozlało się także decydujące uderzenie K., stanowiące ważny element narodowej tradycji. Minister nadmienił, że stwierdzono nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...].07.1981 r. w części ustanawiającej w załączniku nr 2 warunki konserwatorskie, regulujące wszelkie działania na obszarach objętych ochroną w strefach A i B. Następnie jednak w 2004 r. uznano je za pomnik historii, na mocy rozporządzenia Prezydenta RP. Wprowadzenie zatem na teren zabytku, jakim jest pole b. nowej zabudowy prowadzić będzie do obniżenia wartości tego zabytku. We wniesionej skardze inwestorka zakwestionowała ustalenia organów konserwatorskich obu instancji. Zarzuciła naruszenie art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, przez błędne przyjęcie, że projektowana zabudowa prowadzić będzie do degradacji wartości ustawowych obszaru, a także naruszenie artykułów 7, 77 Kpa i konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, przez uniemożliwienie swobodnego dysponowania nieruchomością. W ocenie skarżącej dopuszczenie rozproszonej zabudowy na tym terenie dałoby możliwość wglądów widokowych miedzy budynkami. Na działce tej istniała zabudowa zagrodowa. Jest to działka rolnicza, a uniemożliwianie budowy nowych budynków na tym terenie nie będzie korzystnie wpływało na rozwój gospodarczy tego regionu. Podniosła nadto, że na terenach objętych ochroną konserwatorską nie ma generalnego zakazu realizacji zabudowy, a konserwator zobowiązany był wskazać warunki jakie ma spełnić planowana inwestycja. W ocenie skarżącej niezasadnie pominięte zostało studium konserwatorskie, sporządzone przez A. S. i N. J. w 2007 r. W piśmie procesowym uzupełniającym skargę zarzucono nieustalenie jaki wpływ inwestycja ta będzie miała na chronione wartości danego obszaru zabytkowego oraz nieuwzględnienie charakteru historycznego układu urbanistycznego. Wskazano także, iż Minister winien był wydać rozstrzygnięcie reformatoryjne. Zarzucono, że organ I instancji przeprowadził dowód z oględzin przedmiotowego terenu, o którym nie zawiadomił strony, nie sporządził z nich protokołu, a rozstrzygniecie wydał jedynie w oparciu o część zebranych dowodów. Skarżąca sugeruje, że organy konserwatorskie winny uwzględnić nowsze opracowanie A. S. i N. J. z 2007 r., a nie studium konserwatorskie dr inż. arch. H. S. z 1994 r. W jej ocenie, mając na względzie powołane opracowanie z 2007 r., planowana inwestycja nie naruszyłaby ciągu widokowego z wzgórza z.. Skarżąca zarzuciła także, iż M. Wojewódzki Konserwator Zabytków odniósł się do kwestii szerokości elewacji frontowej projektowanej zabudowy (13 m) i jej wys. (do dwóch kondygnacji nadziemnych), choć nie leżało to w zakresie jego kompetencji. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie popierając swe stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm,), zwanej dalej P.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, badając legalność zaskarżonego postanowienia w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżone postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie naruszyło przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie doszło także do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim podkreślenia wymaga, iż dla terenu tego nie został uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego. Nadto teren ten - z punktu widzenia konserwatorskiego - podlega podwójnej ochronie. Pole B. , podlega wpisowi pod nr. [...] jako dobro kultury do Rejestru Zabytków decyzją z dnia [...].07.1981 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., działającego z upoważnienia Wojewody [...]. Fakt, że decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].01.2009 r. stwierdzono nieważność decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...].07.1981 r., w części ustanawiającej w załączniku nr 2 warunki konserwatorskie, regulujące wszelkie działania na obszarach objętych ochroną w strefach A i B - nie przesądza o błędności oraz braku podstaw do ustaleń przyjętych w zaskarżonym postanowieniu. W ostatecznej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].01.2009 r. stwierdzono bowiem, że teren pola b. nadal wpisany będzie do rejestru zabytków, a więc nadal będzie objęty ochroną konserwatorską na podstawie tej decyzji. Decyzja zaś Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...].07.1981 r. - w części pozostającej nadal w obrocie prawnym - wskazała na konieczność zachowania ukształtowania terenu i jego pokrycia w stanie zbliżonym do historycznego. Skoro zatem wg źródeł historycznych był to teren podmokły i bagienny, to z pewnością był także niezabudowany, co potwierdza przedstawiony przez organ wyspecjalizowany, ustalony przez historyków, przebieg tej bitwy. W oparciu o te wskazania przyjąć należy, że dla wojsk generała T., głównodowodzącego armią c. działka ta stanowiła część bezpośredniego zaplecza, co wynikało ze stosowanej w tamtej epoce taktyki wojennej. Leżała na pozycjach, które bacznie obserwował głównodowodzący wojsk polskich - Naczelnik Państwa T. K., nim dał rozkaz do decydującego natarcia. Na ten obszar, jak wskazał organ odwoławczy, rozlało się decydujące uderzenie K., stanowiące ważny element narodowej tradycji. Nie można zatem przyjąć, iż z uwagi na swe usytuowanie miała charakter marginalny w tej potyczce zbrojnej. Zaliczyć ją należy zatem do obszaru pola b., świadczy o tym zał. nr 1 do decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...].07.1981 r. Nadmienić nadto trzeba, iż decyzją z dnia [...].01.2009 r. (z tej samej daty co stwierdzenie owej nieważności) Minister umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie wykreślenia z rejestru zabytków obszaru wsi R. i J. w części, która wykracza poza granice uznania za pomnik historii. Pole b. uznane zostało także za pomnik historii, na mocy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia [...].04.2004 r. (Dz. U. nr [...], poz. [...]). Teren przedmiotowej działki objęty jest załącznikiem do tego rozporządzenia, wskazującym na zespół zabytkowego terenu historycznej b.. W myśl zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U nr 162, poz. 1568) ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania, zabytki nieruchome będące w szczególności miejscami upamiętniającymi wydarzenia historyczne bądź działalność wybitnych osobistości lub instytucji. Pole to jest niewątpliwie z punktu widzenia historii Polski zabytkiem szczególnej wartości historycznej i naukowej, przez co ma duże znaczenie dla dziedzictwa kulturalnego Polski. Należy przy tym podkreślić, że pole b. stanowi jeden z trzech pomników historii w postaci pola bitwy, obok G. i W., które to również nie są zmienione współczesną zabudową. Z tego względu Minister trafnie zauważył, że zachowanie tego pola b. w niezmieniającym się stanie, stwarza możliwość śledzenia w naturalnym środowisku specyfiki ówczesnego sposobu walki i dowodzenia. Te zaś wartości, ze względu na wprowadzoną ochronę nakazują zachować ten obszar w możliwie niezmienionym stanie. Wskazane rozporządzenie Prezydenta RP z dnia [...].04.2004 r., uznając teren tej bitwy za pomnik historii, jako cel jego ochrony wskazało zachowanie unikatowych wartości historycznych, przestrzennych, materialnych i niematerialnych. Wobec wskazanych regulacji, obejmujących obszar ten szczególną ochroną konserwatorską za uprawnione należy uznać stanowisko organów obu instancji, posiadających wiedzę specjalistyczną w zakresie dokonywanego uzgodnienia, iż projektowana zabudowa tej działki nie może zostać uzgodniona, godząc we wskazane, podlegające ochronie wartości. W stanie prawnym, jaki tyczy tego terenu [wpis pod nr. [...] jako dobro kultury do Rejestru Zabytków decyzją z dnia [...].07.1981 r. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K., działającego z upoważnienia Wojewody [...] oraz uznanie tego pole bitwy za pomnik historii, na mocy rozporządzenia Prezydenta RP z dnia [...].04.2004 r. (Dz. U. nr [...], poz. [...])] realizacja zamierzonej inwestycji pozostawałaby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Należy zauważyć, iż konstytucyjna ochrona prawa własności nie ma charakteru absolutnego, a jej granice wyznaczają ustawy. W tym kontekście wskazać należy, iż to ustawa z dnia [...].07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwala na wpis obszarów i obiektów do rejestru zabytków oraz na ustanawianie pomników historii. Wprowadzenie tej ochrony na danym terenie wiąże się z kolei zazwyczaj z różnorodnymi ograniczeniami w sposobie ich zagospodarowania. Nie jest więc trafny zarzut skargi, iż Minister nie wskazał dopuszczalnego do zrealizowania, pozostającego w zgodzie z wymogami konserwatorskimi sposobu zagospodarowania tego terenu, poprzez jego zabudowę. W obowiązującym stanie prawnym możliwości takiej bowiem nie dostrzegł co szczegółowo, logicznie i wyczerpująco wykazał w zaskarżonym postanowieniu. Co do równości wobec prawa również konstytucyjnie gwarantowanej, skarżąca nie wykazała, aby doszło do jej naruszenia. Nie wykazała by aktualnie, na działkach sąsiednich uzgodnienia konserwatorskie dla tego rodzaju zabudowy otrzymywano. Obszar usytuowany na tej, dobrze zachowanej osi widokowej nie jest dotychczas zabudowany, a wzniesione w okresie międzywojennym trzy drewniane zabudowy zagrodowe pozostawały jedynie do czasu tzw. śmierci technicznej. Dostrzegając straty w strukturze tego zabytku, spowodowane wzniesieniem gdzieniegdzie zabudowań Minister wskazał przykładowo, że z pozycji naczelnika T. K. widać jedynie niewielkie prześwity na lewe skrzydło, podobnie rzecz się przedstawia wzdłuż drogi od krzyża na szczycie ponad D. w kierunku północnym. Z tego stanu rzeczy wyprowadził wniosek, że nawet niewielkie inwestycje na tym terenie, mogą skutecznie degradować chroniony prawem zabytek i tym mocniej należy chronić tę pozostałą jeszcze, bardzo dobrze zachowaną oś widokową na to pole bitwy objęte ochrona z dwóch wskazanych tytułów. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy zauważyć, iż wizja lokalna, o której wspomniał organ I instancji nie stanowiła wizji w rozumieniu art. 79 Kpa. Nie stanowiła oględzin w rozumieniu tego przepisu. Były to rutynowe, ustalenia własne organu konserwatorskiego, niezbędne do podjęcia rozstrzygnięcia w tej sprawie. Kwestia ta nie była podnoszona w zażaleniu, ani w skardze, stąd Minister nie odnosił się do tego sformułowania zawartego w postanowieniu organu I instancji. Podniesiono ten zarzut dopiero w uzupełnieniu skargi. Niezręczne sformułowanie M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, opisujące w istocie wewnętrzne działania organu, zmierzające do opracowania własnego stanowiska w sprawie, nie mogło prowadzić do uwzględnienia tego zarzutu. Nie jest też zasadny zarzut, iż pominięto wskazany przez stronę dowód z opracowania konserwatorskiego A. S. i N. J. z 2007 r., a oparto się na studium konserwatorskim dr inż. arch. H. S. z 1994 r. Organ odwoławczy, podobnie jak i uprzednio I instancja wskazały z jakich przyczyn uznają to drugie opracowanie za miarodajne i z jakich względów upatrują wewnętrznej sprzeczności w pierwszym z tych opracowań, a przedstawiony wywód jest spójny i logiczny. Na marginesie jedynie należy zauważyć, odnosząc się do ostatniego z podniesionych zarzutów, iż to uzgodnienie wręcz obligowałoby organ konserwatorski do zajęcia stanowiska w kwestii gabarytów planowanej zabudowy, przedstawionych w przekazanym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy. Byłoby to niezbędne gdyby organ konserwatorski w ogóle dopuścił możliwość realizacji na przedmiotowym terenie zabudowy mieszkaniowej z towarzyszącą infrastrukturą. Jednakże wobec pozostawania w obrocie prawnym wskazanych aktów i ich treści normatywnej należało stwierdzić, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a jego uzasadnienie nie nosi cech dowolności. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.