IV SA/Gl 1040/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.) Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz - Kunicka Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń rodzinnych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej, działająca z upoważnienia Wójta Gminy M. ustaliła, iż J.N. pobrała nienależnie zasiłek rodzinny na synów D. i T. N. za okres od 1 marca 2010 r. do 31 lipca 2010 r. w kwocie 795,00 zł oraz dodatek z tytułu wychowania dziecka w okresie korzystania z urlopu wychowawczego za okres od 1 marca 2010 r. do 31 lipca 2010 r. w kwocie 2000,00 zł. oraz zobowiązała J.N. do zwrotu pobranych nienależnie świadczeń w kwocie 2.795,00 do dnia 31 marca 2011 r. wraz z ustawowymi odsetkami. W podstawie prawnej tego orzeczenia wskazano art. 30 ust. 1 pkt. 2 , ust. 8 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych ( Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm. - dalej zwanej u.ś.r. ), rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach świadczenia rodzinne ( Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm. – dalej rozporządzenie MPS), a także art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, iż rozstrzygnięciem z dnia [...]r. nr [...] uchylona została decyzja z dnia [...]r. nr [...] przyznającą J.N. prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, która została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej: Kolegium). W ślad za tym powstał obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w kwocie 2.795 zł wraz z odsetkami. Decyzja w tej sprawie z dnia [...]r. Nr [...] została uchylona przez Kolegium ze względu na brak powiadomienia o wszczęciu postępowania i przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, który decyzją z dnia [...]r. podjął analogiczne rozstrzygnięcie. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik J.N. podniósł zarzut błędu w ustaleniach faktycznych w wyniku przyjęcia, iż strona pobrała nienależnie świadczenie rodzinne i jest zobowiązana do jego zwrotu na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 u.ś.r. w sytuacji, kiedy decyzja uchylająca rozstrzygnięcie w sprawie przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami nie była jeszcze prawomocna ze względu na zaskarżenie jej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzeczeniem z dnia [...]r. nr [...] utrzymało kwestionowaną decyzje w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na przepis art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.ś.r., zgodnie z którym za nienależnie pobrane uznaje się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Zmiana wysokości dochodu rodziny, w przypadku strony, stanowiła okoliczność powodującą ustanie prawa do świadczeń rodzinnych. Jednocześnie, jak wynika z akt sprawy, była ona pouczona o obowiązku niezwłocznego informowania o takim fakcie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. N., zastępowana przez adwokata R.S., wnosiła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zarzuciła wydanie decyzji z naruszeniem przepisów prawa materialnego polegające na : - niewłaściwym zastosowaniu art. 3 pkt 23 lit. f) w zw. z art. 3 ust. 22 u.ś.r. i uznanie w związku z tym, że zawieszenie prowadzonej przez małżonka działalności gospodarczej nie stanowi utraty dochodu, podczas gdy zdarzenie to stanowi utratę dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit c) w zw. z art. 3 pkt 22 tej ustawy; - niewłaściwej wykładni art. 25 ust. 1 u.ś.r. polegającej na przyjęciu, że skarżąca była zobowiązana zawiadomić organ wypłacający świadczenie o wszelkich zmianach mogących mieć wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, podczas gdy obowiązek ten dotyczy tylko i wyłącznie konkretnych zmian mających faktyczny, rzeczywisty wpływ na przysługujące prawo do świadczeń rodzinnych. Uzasadniając pierwszy ze wskazanych zarzutów skarżąca wskazała, że ustawowa definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r., obejmuje m.in. prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego, zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej, w myśl art. art. 3 pkt 23 lit. c) uś.r., w którym za utratę dochodu uznaje się "utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", stanowi utratę dochodu w rozumieniu tego przepisu. Zatem organy orzekające w sprawie, w sytuacji kiedy mąż skarżącej zawiesił prowadzoną działalność gospodarczą, powinny potraktować tę okoliczność jako utratę dochodu. Wyrejestrowanie działalności gospodarczej stanowi zaś dalej idącą okoliczność, która z tego względu została wyodrębniona przez ustawodawcę w art. 3 ust. 23 lit. f). Wykładnia przyjęta przez organy administracji orzekające w sprawie prowadzi do zawężenia pojęcia "utraty dochodu" przez osobę prowadzącą pozarolniczą działalność gospodarczą, czyniąc zbędnym przepis art. 3 pkt 22 in fine u.ś.r., który przez inną pracę zawodową nakazuje rozumieć także pozarolniczą działalność gospodarczą. Wykładnia ta narusza zatem zakaz per non est. Pozostaje to także w sprzeczności z wykładnią celowościową, bowiem celem przywołanych uregulowań jest ustalenie rzeczywistego dochodu rodzin znajdujących się w trudnej sytuacji majątkowej. W ocenie skarżącej nieuzasadniony był także stawiany jej zarzut niedoinformowania organu o podjęciu pracy zarobkowej przez jej męża z tego względu, ze rzeczywisty dochód rodziny nie przekroczył kwoty 504 zł, określonej w art. 5 ust. 1 u.ś.r. Całkowity dochód rodziny wynosił 1.364,21 zł netto. Z działalności gospodarczej, prowadzonej wcześniej przez małżonka skarżącej, dochodów już nie uzyskiwano, stąd wliczanie do dochodu rodziny kwoty 1.002,49 zł, jak to uczynił organ pierwszej instancji, nie znajduje uzasadnienia. Skarżąca zwróciła także uwagę, że zawiadomiła organ niezwłocznie po podjęciu przez nią pracy zawodowej w dniu [...]r., kiedy to, w jej ocenie, nastąpiła zmiana mająca wpływ na ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego. Działanie takie pozostaje zatem w zgodzie z przepisem art. 25 ust. 1 ustawy nakazującym niezwłocznie zawiadamiać organ o zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, a nie o zmianach mogących mieć taki wpływ. W odpowiedzi na skargę SKO w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zajęte w uzasadnieniu swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należało, iż sądy administracyjne zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi; naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. W wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem Sąd – na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – stwierdził, że przy wydaniu decyzji zostały naruszone przepisy prawa materialnego a wobec tego skarga zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać należy, że kwestią sporną w niniejszej sprawie jest zasadność orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia pobranego przez skarżącą z tytułu zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.). Zgodnie z art. 30 ust. 1 powołanej ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia rodzinne, jest obowiązana do ich zwrotu. Przesłanki zwrotu nienależnie pobranego świadczenia określa natomiast art. 30 ust. 2 powołanej ustawy. Stosownie do treści tego przepisu, za nienależnie pobrane świadczenia w rozumieniu tej ustawy uważa się: 1) świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania; 2) świadczenie przyznane lub wypłacane na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia; 3) świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23 a ust. 5 (gdy po wydaniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nastąpi wyjazd członka rodziny do państwa, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, to wtedy właściwy organ uchyla decyzję przyznającą świadczenia rodzinne od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu tegoż państwa), za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne; 4) świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego. Jak wynika z analizy akt sprawy, podstawą orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia stanowiła przesłanka określona w pkt. 1 art. 30 ust. 2 u.ś.r., na którą powołały się organy orzekające w pierwszej i drugiej instancji. Stan faktyczny sprawy wykluczał bowiem możliwość zastosowania przesłanek określonych w punktach 2 -4 tego przepisu. Analiza wskazanego przepisu pozwala na przyjęcie tezy, iż do uznania świadczenia za nienależnie pobrane na tej podstawie materialnoprawnej, a tym samym do orzeczenia o obowiązku jego zwrotu, konieczne jest spełnienie dwu przesłanek: po pierwsze- wypłacenie świadczenia mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części; po drugie - pouczenie pobierającego świadczenie o braku prawa do ich pobierania. Warunki przyznawania zasiłku rodzinnego określają postanowienia art. 5, 6 i 7 u.ś.r. W szczególności zauważyć trzeba, iż zasiłek przysługuje rodzicom dziecka , jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 504,00 zł. (art. 5 ust. 1). Do zasiłku rodzinnego przysługują dodatki, w tym dodatek z tytułu wychowania dziecka w okresie korzystania z urlopu wychowawczego (art. 8 pkt. 2 w zw. z art. 10 u.ś.r.). Dodatek do zasiłku rodzinnego ma charakter akcesoryjny, bowiem może być przyznany tylko wtedy, kiedy osobie zainteresowanej przysługuje zasiłek. Wskazane w ustawie warunki przyznania świadczeń rodzinnych muszą być również spełniane w okresie pobierania świadczeń. Zmiana w tym zakresie wymaga, zgodnie z art. 25 ust. 1 u.ś.r., powiadomienia organu przyznającego świadczenie, który powinien podjąć działania o jakich mowa w art. 32 ust. 1 u.ś.r. Przywołany przepis art. 25 ust. 1 u.ś.r. wyraźnie obliguje osobę pobierającą świadczenie rodzinne do niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenia rodzinne o zmianach w liczbie członków rodziny, uzyskania dochodu lub innych zmianach mających wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych osoba. Natomiast, w świetle postanowień art. 32 ust. 1 u.ś.r., jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych właściwy organ może, bez zgody strony, zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy, w ocenie organu pierwszej i drugiej instancji, wypełniał hipotezę normy zawartej w art. 30 ust. 2 pkt. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 i art. 32 ust. 1 u.ś.r. Wedle ustaleń dokonanych w postępowaniu wyjaśniającym, w trakcie pobierania przez J.N. świadczeń rodzinnych mąż jej uzyskał w lutym 2010 r. dochód z tytułu zatrudnienia w wysokości 1364,21 zł netto, co wraz z wyliczonym dochodem rodziny wynoszącym 1002,49 zł daje kwotę 2336,70 zł, zaś na członka rodziny - 591,68 zł. Tym samym zostało przekroczone kryterium dochodowe uprawniające do uzyskania zasiłku rodzinnego oraz dodatków do tego świadczenia, określone w art. 5 ust. 1 u.ś.r., wynoszące 504 zł. Skarżąca, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 25 ust. 1 ustawy, o fakcie uzyskania dochodu przez męża nie powiadomiła organu wypłacającego świadczenia rodzinne. Zmiana sytuacji dochodowej rodziny stanowiła przesłankę uchylenia przez Wójta Gminy M. rozstrzygnięciem z dnia [...]r. nr [...] wcześniejszej decyzji z dnia [...]r. nr [...] przyznającej J.N. prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami w trybie art. 32 ust. 1 u.ś.r. Jednocześnie ta zmiana sytuacji dochodowej rodziny stanowi okoliczność powodującą ustanie prawa do świadczeń rodzinnych w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.ś.r. W orzecznictwie sądów administracyjnych, co trzeba w tym miejscu zauważyć, ukształtował się pogląd, wedle którego podjęcie decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń powinno poprzedzać wcześniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej takie świadczenie. Przenosząc to ustalenie na grunt rozpatrywanej sprawy można zatem przyjąć tezę, iż rozstrzygnięcie w kwestii uchylenia decyzji przyznającej świadczenie rodzinne ze względu na zmianę sytuacji dochodowej rodziny powodującą ustanie prawa do świadczeń stanowi prejudykat dla orzeczenia o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń w trybie art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.ś.r. Tym samym stanowi jeden z elementów podstawy materialno prawnej takiego orzeczenia i jako taki podlega ocenie Sądu rozpatrującego skargę na decyzję w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego świadczenia podjętą na wskazanej wyżej podstawie prawnej. W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie Wójta Gminy M. z dnia [...]r. nr [...] uchylające jego wcześniejszą decyzję z dnia [...]r. nr [...] przyznającą J.N. prawo do zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami, podobnie jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] utrzymują to rozstrzygnięcie w mocy obarczone są istotną wadą. Podzielić należy zarzut podnoszony przez skarżącą, jak i ocenę wyrażoną przez skład orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w wyroku z dnia 14 listopada 2011 r. sygn. akt IV SA/GL, którym Sąd uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]r. nr [...] oraz utrzymaną prze nią w mocy decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...]r. nr [...] uchylającą rozstrzygnięcie przyznające skarżącej świadczenia rodzinne, iż ustawowa definicja zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, zawarta w art. 3 pkt 22 u.ś.r., obejmuje m.in. prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Wobec tego, zawieszenie prowadzonej działalności gospodarczej, w myśl art. art. 3 pkt 23 lit. c) uś.r., w którym za utratę dochodu uznaje się "utratę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej", stanowi utratę dochodu w rozumieniu tego przepisu. Zatem organy orzekające w sprawie, w sytuacji kiedy mąż skarżącej zawiesił prowadzoną działalność gospodarczą, powinny potraktować tę okoliczność jako utratę dochodu. Uwzględnienie tej okoliczności pozwoli dopiero na dokonanie ustaleń w sprawie ewentualnej zmiany sytuacji dochodowej rodziny (art. 32 ust.1 u.ś.r.), a w ślad za tym także kwestii ustania prawa do świadczeń rodzinnych ( art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.ś.r.). Wobec tego uznać należy, że wskazane wyżej naruszenie prawa materialnego powoduje w konsekwencji, ze względu na niewykazanie okoliczności powodującej ustanie prawa do świadczeń rodzinnych w rozumieniu art. 30 ust. 2 pkt. 1 u.ś.r., brak podstaw do podjęcia decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń. Bez znaczenia pozostaje, w związku z niewykazaniem przesłanki materialno prawnej decyzji o zwrocie, kwestia spełnienia drugiej przesłanki, warunkującej zastosowanie art. 30 ust. 2 pkt. u.ś.r., odnoszącej się do wymogu pouczenia osoby korzystającej ze świadczeń rodzinnych o "braku prawa do ich pobierania" . W tym stanie rzeczy uznając, że decyzje organów obu instancji zapadły z obrazą przepisów prawa materialnego należało na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. , z uwagi na ich wydanie z naruszeniem przepisów prawa materialnego mającym istotny wpływ na wynik sprawy.