V SA/Wa 2072/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Małgorzata Rysz (spr.), Sędzia WSA - Beata Blankiewicz - Wóltańska, Sędzia WSA - Jolanta Bożek, Protokolant - st. sekr. sąd. Agnieszka Groszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... sierpnia 2011 r., nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania; oddala skargę Przedmiotem skargi B. P. jest decyzja Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej: Dyrektor OR ARiMR) z dnia ... sierpnia 2011 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. (dalej: Kierownik BP) z dnia ... czerwca 2011 r. nr ... w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. B. P. złożyła w dniu ... maja 2010 r. w Biurze Powiatowym ARiMR w O. wniosek o przyznanie płatności na rok 2010 r., zaznaczając iż wnosi o przyznanie płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Wniosek został zatwierdzony w oparciu o raport z czynności kontrolnych w zakresie kwalifikowalności powierzchni nr ... z dnia ...09.2010 r. oraz o raport z czynności kontrolnych w zakresie wzajemnej zgodności nr ... z dnia ...09.2010 r. Inspektorzy terenowi stwierdzili określone nieprawidłowości polegające na zawyżeniu powierzchni działek rolnych. W związku z powyższym na podstawie dokonanych pomiarów ustalono powierzchnię kwalifikowaną do płatności na następujących działkach rolnych: działka rolna ... pow. deklarowana ... ha – pow. stwierdzona ... ha, działka rolna ... pow. deklarowana ... ha – pow. stwierdzona ... ha, działka rolna ... pow. deklarowana ... ha – pow. stwierdzona ... ha, działka rolna ...(JPO/UPO) pow. deklarowana ... ha/... ha – pow. stwierdzona ... ha, działka rolna ... pow. deklarowana ... ha – pow. stwierdzona ... ha, działka rolna ... pow. deklarowana ... ha – pow. stwierdzona ... ha, działka rolna ... pow. deklarowana ... ha – pow. stwierdzona ... ha, Ponadto na działce rolnej .. o powierzchni ... ha stwierdzono zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej oraz brak przestrzegania dobrej kultury rolnej wpisując w polu stwierdzona grupa upraw "nieużytek". Inspektorzy w dniu kontroli stwierdzili wystąpienie chwastów wieloletnich oraz teren podtopiony. Na tej podstawie ustalono, że powierzchnia użytkowana rolniczo na wyżej wymienionej działce wynosi ... ha. Decyzją z dnia ... czerwca 2011 r. Kierownik BP odmówił przyznania B. P. pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. W podstawie prawnej decyzji powołano m.in. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.) dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, § 3 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40 poz. 329 ze zm.), art. 16 ust. 2 akapit drugi, art. 24 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74 ze zm.). Organ wyjaśnił, iż ze względu na stwierdzoną różnicę między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia płatnością na obszarze ONW strefa nizinna I, płatność ONW została odmówiona. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2010 do ONW wynosiła ... ha. Powierzchnia działek rolnych stwierdzona w trakcie kontroli administracyjnej/na miejscu wynosiła ... ha. Łączna powierzchnia działek rolnych wykluczonych z płatności ONW wyniosła ... ha. Organ I instancji wskazał, iż ww. powierzchnia została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30 z 31.01.2009 r., str. 16) dalej: rozporządzenie nr 73/2009. Przy ustalaniu tej powierzchni uwzględniono również wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek położonych na obszarze ONW strefa nizinna I zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej/na miejscu wynosi ...%. Zgodnie z art. 16 ust. 2 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do płatności ONW a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% nie przyznaje się pomocy w danym roku. Organ wskazał również, iż w myśl art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 zobowiązanie do prowadzenia działalności rolniczej na obszarach ONW przez okres 5 lat od dnia otrzymania pierwszej płatności dotyczy powierzchni ... ha (zobowiązanie nr ..., podjęte w dniu ... maja 2008 r.). Ponadto organ wyjaśnił, iż wniosek skarżącej o przyznanie płatności na rok 2010 został zatwierdzony w oparciu o raport z czynności kontrolnych w zakresie weryfikacji zrealizowania działań naprawczych przez rolników, u których stwierdzono nieprzestrzeganie norm i wymogów wzajemnej zgodności i odstąpiono od nałożenia sankcji (100 EURO) z dnia ...-07-2010 roku. Inspektorzy terenowi w trakcie kontroli na miejscu stwierdzili niewykonanie działań naprawczych wskazanych w decyzji nr ... z dnia ...-04-2010 na działce rolnej ..., na której w 2009 roku zadeklarowano grupę upraw ONW, w zakresie norm: - N.04 - na łąkach lub pastwiskach okrywa roślinna nie była koszona i usuwana lub nie były na nich wypasane zwierzęta. W dniu ....11.2010 r. B. P. złożyła oświadczenie dotyczące nie zrealizowania działań naprawczych powołując się na wystąpienie siły wyższej. W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz wydanej w tej sprawie opinii prawnej ustalono, powołując się na art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U. UE L 316 z dnia 2 grudnia 2009r., str. 65) dalej: rozporządzenie nr 1122/2009 oraz art. 31 rozporządzenia (WE) nr 73/2009, że złożone przez wnioskodawczyni oświadczenie nie może być uznane za wystarczające. W ocenie organu również dostarczony przez Stronę dokument nie mógł zostać uznany za wystarczający do stwierdzenia wystąpienia siły wyższej, gdyż działaniami siły wyższej nie są lokalne podtopienia wynikające z ukształtowania terenu, w takim przypadku nie można mówić o klęsce powodzi. W tej sytuacji organ na podstawie art. 31 rozporządzenia Komisji nr 73/2009 odmówił uznania wskazanego przypadku za działanie siły wyższej. Na skutek złożonego w sprawie odwołania Dyrektor OR ARiMR decyzją z dnia ... sierpnia 2011 r. nr ... utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny w sprawie, a odwołująca się podniosła wyłącznie, że nie zgadza się z wynikami kontroli i wnosi o ponowny pomiar. Organ II instancji podkreślił, iż w protokole z kontroli gospodarstwa na miejscu umieszczone zostały fotografie sprawdzanych powierzchni oraz szkice z zaznaczeniem miejsca wykonywania zdjęć. Inspektorzy terenowi w trakcie wykonywania materiału fotograficznego stwierdzili zawyżenie powierzchni deklarowanej do płatności ONW, gdyż zaliczyli do powierzchni stwierdzonej tylko tą część deklarowanych gruntów, na której stwierdzone zostało prowadzenie działalności rolniczej. Odnosząc się do zarzutu braku obecności Wnioskodawcy przy przeprowadzaniu kontroli organ wyjaśnił, iż zgodnie z art. 26 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Na mocy art. 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. W przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o pomoc z tytułu zwierząt gospodarskich wyprzedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B. P. (dalej: Skarżąca) wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Dyrektora OR ARiMR oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: 1. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne i nie wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego, jak też nie zebranie i nie rozpoznanie całego materiału dowodowego przy uwzględnianiu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, 2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli wskutek braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, 3. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez brak wnikliwego przeanalizowania materiałów przedmiotowej sprawy, a w szczególności protokołów dotyczących roku 2009 oraz zarzutów zawartych w odwołaniu, 4. art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów i nie ustalenie prawdy obiektywnej, poprzez odstąpienie od skonfrontowania dowodu z akt dotyczących roku 2009 oraz zeznań i wyjaśnień strony i ewentualnego przesłuchania świadków, 5. art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. polegające na uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób nie czyniący zadość wymogom wynikającym z przywołanej regulacji, odnośnie umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia powierzchni wyłączonej z płatności. W uzasadnieniu skargi podkreślono m.in. że Dyrektor OR ARiMR nie uwzględnił protokołów z kontroli dotyczących roku 2009 oraz zarzutów zawartych w odwołaniu, nie odniósł się też do "użytej aparatury i techniki obliczeń" w zakresie ustalenia powierzchni wyłączonej z płatności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor OR ARiMR wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny (w tym przypadku – decyzję) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Badając skargę pod tym kątem sąd uznał, że nie jest ona zasadna. Przedmiotem sprawy jest odmowa przyznania płatności na rok 2010 w zakresie tzw. płatności ONW. Na podstawie art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dziennik Urzędowy L 160, 26/06/1999 P. 0080 - 0102) rolnicy na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania mogą uzyskać wsparcie w postaci dodatków wyrównawczych przyznawane na każdy hektar gruntów użytkowanych rolniczo przez rolników, którzy: • prowadzą działalność rolniczą na minimalnym areale, który zostanie określony, • podejmują się prowadzić działalność rolniczą na obszarze o mniej korzystnych warunkach gospodarowania, przez przynajmniej pięć lat od pierwszej wypłaty dodatku wyrównawczego, • stosują dobrą praktykę gospodarki rolnej, zgodną z potrzebą ochrony środowiska naturalnego i utrzymania terenów wiejskich, w szczególności poprzez zrównoważoną gospodarkę rolną. W świetle § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. 2009 r., nr 40, poz. 329 z późn. zm.)dalej: rozporządzenie ONW, płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, zwanemu dalej "rolnikiem'', który m.in. : • podjął zobowiązanie, o którym mowa w art. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1257/1999", albo art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005; • jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 65)(6), zwanych dalej "działkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; • jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005. Zgodnie z art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Z kolei zgodnie z art. 26 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku w celu stosowania systemów wsparcia wymienionych w załączniku VI państwa członkowskie zapewniają, aby procedury administrowania i kontroli stosowane do tych systemów były kompatybilne z systemem zintegrowanym w zakresie: • skomputeryzowanej bazy danych; • systemów identyfikacji działek rolnych; • kontroli administracyjnych. W tym celu należy ustanowić bazy danych, systemy i kontrole, o których mowa odpowiednio które pozwolą na wspólne bezproblemowe i bezkonfliktowe funkcjonowanie oraz wymianę danych między nimi. Mając na uwadze zakres zarzutów zawartych w skardze, które dotyczyły w zasadzie wyłącznie naruszenia przez organ przepisów postępowania zauważyć w tym miejscu trzeba, iż w postępowaniu w sprawach dotyczących przyznawania pomocy ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, toczących się na podstawie art. 21 ww. ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów k.p.a. W wymienionych sprawach organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Porównanie przytoczonej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw odstąpił od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. W art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ponadto w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ograniczono stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o wspieraniu organ administracji ma obowiązek: zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, umożliwić stronom, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań oraz udzielić stronom, również na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania. Należy również zauważyć, że omawiana ustawa w art. 21 ust. 3 nałożyła na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek oraz obciążyła obowiązkiem udowodnienia faktu osobę, która wywodzi z niego skutki prawne. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności to wnioskujący o płatność rolnik, a nie organ administracji publicznej, ma obowiązek przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Z powodu wyżej wymienionych uregulowań nie można uznać za zasadne argumentów skargi, dotyczących naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organy orzekające w sprawie należytego i wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jak też niezebranie i nierozpoznanie całego materiału dowodowego; naruszenia art. 8 k.p.a. wobec braku inicjatywy w zakresie wyjaśnienia wątpliwości związanych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; art. 80 k.p.a. poprzez m.in. nieustalenie prawdy obiektywnej – wobec odstąpienia od skonfrontowania dowodu z akt dotyczących roku 2009 oraz zeznań i wyjaśnień strony i ewentualnego przesłuchania świadków oraz naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., ten ostatni zarzut został powiązany m.in. z brakiem możliwości wypowiedzenia się co do ustaleń raportu z kontroli na miejscu, Z akt administracyjnych nie wynika, aby skarżąca w postępowaniu administracyjnym wykazała inicjatywę dowodową – zgłosiła wniosek o przesłuchanie jej w charakterze strony, czy dowód z przesłuchania świadków, w odwołaniu wniosła tylko o ponowne przeprowadzenie kontroli. Brak jest też jakiegokolwiek śladu, aby skarżąca zgłosiła w postępowaniu administracyjnym żądanie dokonywania jej pouczeń oraz zawiadamiania o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się w przedmiocie zebranych dowodów i zgłoszonych żądań. Organ pierwszej instancji wyszedł zresztą ponad obowiązki nałożone nań przez ustawę o wspieraniu obszarów wiejskich, gdyż w dniu ....06.2011r. (data odbioru pisma z ....05.2011r.) skarżąca została poinformowana o prawie wglądu do akt sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, złożenia wyjaśnień. Organ I instancji nie tylko nie naruszył więc przysługującego stronie uprawnienia ale wręcz z własnej inicjatywy poinformował o tym fakcie zainteresowaną. Wnioskodawczyni z tego prawa nie skorzystała, co powoduje, że jej zarzuty w tym zakresie tym bardziej, należy uznać za całkowicie chybione. Jeśli chodzi natomiast o zarzuty dotyczące nieprawidłowości w przeprowadzeniu kontroli na miejscu – zarówno co do braku powiadomienia skarżącej o tej kontroli, jak i błędnego jej wykonania, w tym dokonania błędnych pomiarów należy stwierdzić co następuje: Narzędziem służącym weryfikacji podanych przez stronę we wniosku o płatności informacji są kontrole administracyjne i kontrole na miejscu. Zgodnie z art. 20 rozporządzenia nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 roku państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy. Kontrole administracyjne uzupełnia system kontroli na miejscu. W celu zweryfikowania kwaliflkowalności do pomocy państwa członkowskie sporządzają próbę kontrolną zawierającą listę gospodarstw rolnych. Państwa mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu. Każde państwo członkowskie wyznacza organ odpowiedzialny za koordynowanie obu rodzajów kontroli. W przypadku gdy państwo członkowskie przewiduje delegowanie wykonania niektórych elementów prac, które należy przeprowadzić na mocy niniejszego rozdziału, wyspecjalizowanym agencjom lub firmom, wyznaczony organ zachowuje prawo do kontroli oraz odpowiedzialność za takie prace. Zgodnie z art. 26 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przewidziane w niniejszym rozporządzeniu przeprowadza się w taki sposób, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Na mocy art. 27 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1-3 ww. rozporządzenia Komisji kontrole administracyjne, o których mowa w art. 20 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009, pozwalają na wykrywanie nieprawidłowości, a w szczególności na ich automatyczne wykrywanie za pomocą narzędzi informatycznych, w tym kontroli krzyżowych, które m.in.: • dotyczą odpowiednio zadeklarowanych uprawnień do płatności i zadeklarowanych działek, pozwalają uniknąć nienależnego wielokrotnego przyznania tej samej pomocy odnośnie do tego samego roku kalendarzowego lub gospodarczego oraz nienależnej kumulacji pomocy przyznawanej w ramach systemów pomocy obszarowej wymienionych w załącznikach I i VI do rozporządzenia (WE) nr 73/2009; • obejmują sprawdzenie istnienia uprawnień do płatności i kwalifikowalność do pomocy • dotyczą zgodności między zadeklarowanymi w pojedynczym wniosku działkami rolnymi a działkami referencyjnymi w systemie identyfikacji działek rolnych, w celu sprawdzenia kwaliflkowalności obszarów jako takich do pomocy; • dotyczą zgodności między uprawnieniami do płatności a obszarem zatwierdzonym i w celu sprawdzenia, czy uprawnieniom towarzyszy odpowiednia liczba kwalifikowalnych hektarów, zgodnie z definicją w art. 34 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 73/2009. Powierzchnia działek rolnych skarżącej kwalifikowana do płatności została ustalona w oparciu o system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w cyt. wyżej art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 oraz wyniki kontroli na miejscu, przeprowadzonej w dniu ... września 2010r. Z czynności kontrolnych przeprowadzonych w gospodarstwie producenta rolnego został sporządzony raport: • w zakresie kwalifikowalności powierzchni (nr raportu ...), • w zakresie wzajemnej zgodności (nr raportu ...). Jak wynika z ww. uregulowań art. 26 ust. 1 i 27 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 nie ma obowiązku zapowiadania kontroli na miejscu i informowania producenta rolnego o zamiarze i terminie jej przeprowadzenia. Dlatego też zarzuty skarżącej dotyczące niepowiadomienia jej o kontroli nie mogą zostać uznane za skuteczne. Z kolei na podstawie art. 32 i 54 ust. 1 i 3 rozporządzenia nr 1122/2009 z kontroli tej należało sporządzić raport, którego kopię - w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości – doręcza się rolnikowi. Z uregulowań ww. rozporządzenia wynika jakie niezbędne dane powinno zawierać sprawozdanie z kontroli, są to w szczególności dane rolnika wybranego do kontroli na miejscu, czy rolnik został uprzedzony o kontroli, a jeżeli tak, z jakim wyprzedzeniem, charakter i zakres przeprowadzonych kontroli, wyniki kontroli z przypisaniem wagi konkretnego naruszenia czy niezgodności. Doręczony rolnikowi protokół nie musi zawierać dokumentacji fotograficznej, szkiców czy innych dokumentów, które zostały wykonane i utrwalone w czasie kontroli, załączniki te są do wglądu w Biurze Powiatowym Agencji, w którym został złożony wniosek i są one udostępnione na żądanie strony (ze skargi wynika, że skarżąca zapoznała się z nimi w postępowaniu odwoławczym). Jak wynika z akt administracyjnych kopię raportu doręczono skarżącej - przesyłką poleconą z dnia ....01.2011r., nr. przesyłki ... (k 160 i 121 akt administracyjnych), a przed wydaniem decyzji w I instancji wezwano ją do zapoznania się z materiałem dowodowym, mimo to nie zgłosiła ona żadnych zastrzeżeń. Dopiero w odwołaniu od decyzji wydanej w pierwszej instancji skarżąca zakwestionowała prawidłowość wykonanej kontroli, zastrzeżenia te podtrzymała w skardze. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu drugiej instancji, że są one bezzasadne. W orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano znaczenie protokołu z kontroli sporządzonego zgodnie z art. 28 rozporządzenia 796/2004 (obecnie art. 32 rozporządzenia 1122/2009) . Na przykład w wyroku z 4 kwietnia 2008r. sygn. akt II GSK 492/07 NSA wskazał, że: " O wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty, a to przez dyrektora oddziału regionalnego (...) bądź przez inne jednostki organizacyjne – jeżeli Prezes Agencji powierzy im przeprowadzenie kontroli, i jeżeli dysponują one odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi(...). W świetle powyższego dowodom z protokołu kontroli – właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane( dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi) i bezstronne – co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności. W tym stanie rzeczy, szczególnie przy braku inicjatywy dowodowej kontrolowanego producenta, jeżeli protokół kontroli nie budzi uzasadnionych wątpliwości nie można organowi postawić skutecznego zarzutu, że ograniczenie postępowania dowodowego do przeprowadzenia dowodu z protokołu kontroli stanowi o naruszeniu obowiązku podejmowania kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy." Z protokołu z kontroli gospodarstwa wnioskodawczyni wynika, że inspektorzy terenowi stwierdzili zawyżenie powierzchni deklarowanej do płatności ONW. Stan faktyczny był zatem niezgodny z deklaracją oraz przepisami prawa - art. 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999r. oraz § 2 rozporządzenia ONW. Potwierdzają to wykonane zdjęcia przedmiotowych działek, z których jednoznacznie wynika, że na ich częściach występowały tereny, które nie kwalifikowały się do przyznania płatności. W protokole z kontroli poza fotografiami sprawdzanych powierzchni zostały umieszczone szkice z zaznaczeniem miejsca wykonywania zdjęć. Producent rolny zadeklarował całkowite powierzchnie działek ewidencyjnych lub też ich znaczną większość - jako użytkowane rolniczo działki rolne, tymczasem z materiału fotograficznego wynika iż na zadeklarowanych powierzchniach znajdowały się części działek, które nie wypełniały definicji gruntu użytkowanego rolniczo zgodnie z wymogami dobrej kultury rolnej, np. skupiska drzew, zakrzaczenia, tereny podmokłe - zajęte przez wodę, co potwierdzają zdjęcia obrazujące poszczególne działki rolne. Organ drugiej instancji podkreślił też, że dokumentacja fotograficzna stanowi uzupełnienie (potwierdzenie) stanów stwierdzonych w terenie i opisanych w protokole z kontroli przez osoby kontrolujące, co umożliwia ocenę kontroli. Z fotografii wykonanych podczas wywiadu terenowego wynika, że przeprowadzone czynności w zakresie określenia powierzchni nie stwarzają podstaw do kwestionowania prawidłowości ich wykonania. Nie są też zasadne zarzuty skargi dotyczące użytej aparatury i nierzetelności pomiaru (techniki pomiaru). Zgodnie z przepisem art. 34 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku, powierzchnię działek rolnych określa się za pomocą dowolnych środków zapewniających jakość pomiaru przynajmniej równoważną wymaganej przez obowiązujące na poziomie Wspólnoty normy techniczne. Także prawo krajowe - rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 maja 2007r. w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. 2007 r. nr 101, poz. 685), nie określa listy modeli odbiorników GPS, które mogą być stosowane oraz nie precyzuje szczegółowych wymagań co do wyposażenia tych odbiorników, wskazując tylko, że jednostka organizacyjna, której powierzono wykonanie kontroli ma zapewnić m. in. sprzęt pomiarowy i informatyczny w liczbie umożliwiającej sprawne wykonywanie pomiarów geodezyjnych. Z kolei rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 27 grudnia 2007 roku w sprawie rodzajów przyrządów pomiarowych podlegających prawnej kontroli metrologicznej oraz zakresu tej kontroli (Dz. U. 2008 r., nr 3, poz. 13) nie wymienia odbiorników GPS wśród urządzeń wymagających przeprowadzania certyfikacji bądź homologacji. Ponadto, jak wynika z informacji podanych przez Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. odbiorniki GPS (w tym przypadku T.), którymi wykonywane były kontrole w 2010 roku posiadają zaświadczenie z Uniwersytetu ..., z którego wynika, iż odbiornik T. przeszedł testy w dniach ... kwietnia 2010 roku zgodnie z dokumentem technicznym "Program walidacji pomiarów obszarowych". Przeprowadzone testy oraz obliczenia statystyczne, zgodne z ISO 5725 wykazały, że odbiornik T. uzyskał wskaźnik W, stosowany do obliczania tolerancji pomiaru powierzchni działek rolnych równy W = 1,25 m, co kwalifikuje go do stosowania w trakcie realizacji pomiarów powierzchni działek rolnych. W zakresie zarzutów dotyczących tolerancji pomiarów organ prawidłowo wskazał, że w trakcie kontroli mierzone są deklarowane działki rolne, a następnie wyniki pomiaru są porównywane z powierzchnią deklarowaną tych działek rolnych. Jeżeli powierzchnia zmierzona upraw, po uwzględnieniu tolerancji, będzie się różnić od powierzchni zadeklarowanej działki rolnej, to wówczas do przyznania płatności uwzględniania jest jedynie powierzchnia stwierdzona danej działki. Przewidziana w art. 34 rozporządzenia nr 1122/2009 tolerancja pomiaru nie jest bowiem w każdym wypadku dokonywania pomiaru sposobem na powiększanie powierzchni stwierdzonej. Nie można wreszcie podzielić zarzutów skargi o bezzasadnym zdyskwalifikowaniu w trakcie kontroli na miejscu w 2010r. - działki rolnej ... o powierzchni ... ha. Zdaniem skarżącej przyjęcie, że powierzchnia użytkowana rolniczo na tej działce wynosi ...ha, podczas, gdy w decyzji z ....03.2010r. wydanej, na podstawie ustaleń wynikających z protokołu kontroli z 2009r. stwierdzono, że sporne działki są użytkowane zgodnie z wymaganymi normami, zawiera istotną sprzeczność. Inspektorzy dokonujący kontroli w 2010r. nie mogli stwierdzić występowania chwastów wieloletnich, skoro chwastów tych nie było w 2009r. Wreszcie stwierdzenie w protokole z kontroli z ....09.2010r., iż teren działki jest podtopiony wskazuje, iż wystąpiła tam siła wyższa, o której mowa w art. 31 lit. c) rozporządzenia Komisji 73/2009. Nie można uznać za trafną argumentację dotyczącą nieuwzględnienia przez organ sprzeczności w zakresie wyników kontroli z 2009r. i 2010r., albowiem takich sprzeczności nie można się doszukać analizując oba protokoły kontroli. Z raportu z kontroli przeprowadzonej w dniu ... grudnia 2009r., który skarżąca dołączyła do skargi wynika, że "w dniu kontroli na wszystkich działkach rolnych zalegała pokrywa śnieżna, która uniemożliwiła w sposób jednoznaczny określenie stanu uprawy oraz obsadę roślin motylkowatych" (pozycja 86 "Uwagi inspektorów terenowych"). Zapis ten, wbrew twierdzeniom skarżącej, w żaden sposób nie świadczy więc o utrzymywaniu działek w dobrej kulturze rolnej w roku 2009, a tylko o tym, że z powodu warunków atmosferycznych nie można było potwierdzić lub zanegować istniejących upraw. Dodatkowo w rubryce uwagi ww. raportu, przy poszczególnych działkach wskazano różne nieprawidłowości – np. o istnieniu kilkunastoletnich drzew lub terenów nieużytkowanych rolniczo, co następnie stało się podstawą do wydania orzeczenia w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2009, która została pomniejszona w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami oraz organ nakazał podjęcie działań naprawczych do dnia ...czerwca 2010 roku, m. in. wykonania koszenia łąk i usunięcia okrywy. Nie stoi to zatem w żadnej sprzeczności ze stwierdzeniem w czasie kontroli - we wrześniu 2010r. - na działce rolnej ... chwastów wieloletnich, co obrazują wykonane zdjęcia. Wobec tego, że warunkiem przyznania płatności ONW jest utrzymywanie działek w dobrej kulturze rolnej, zgodnie z normami, działka rolne ... nie mogła zostać uznana za spełniającą te warunki. Stosownie do treści § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 roku w sprawie minimalnych norm (Dz. U. 2010 r., Nr 39, poz. 211) w przypadku łąk i pastwisk okrywa roślinna jest na nich koszona i usuwana co najmniej raz w roku, w terminie do dnia 31 lipca, lub są na nich wypasane zwierzęta w okresie wegetacyjnym traw. Niedopełnienie tego wymogu (skarżąca deklarowała uprawę traw wieloletnich) mogło zostać jednoznacznie stwierdzone w trakcie kontroli dokonanej już po terminie wynikającym z ww. rozporządzenia. Stwierdzone na działce podtopienia, z jednej strony były przez stronę wskazywane jako dowód na klęskę żywiołową, z drugiej strony argumentowała ona, iż deklarowane grunty leżą w strefie ONW, stąd też podtopienia są "zjawiskiem naturalnym, a nie ewenementem i na pewno ta okoliczność nie może stanowić przesłanki wyłączenia obszaru z wnioskowanych dopłat". Żadnego z tych argumentów nie można podzielić. Jak wyżej wskazywano, zgodnie z rozporządzeniem ONW wsparcie może być udzielone rolnikowi, jeśli m.in. jest prowadzona działalność rolnicza na określonym areale gruntów, stosując dobrą praktykę gospodarki rolnej. Zatem, wbrew twierdzeniom skarżącej, dopłata do powierzchni gruntów rolnych, które nie są wykorzystywane rolniczo (z jakichkolwiek bądź względów) nie może zostać przyznana. Nie można było również przyjąć, iż podtopienia występujące na działce ... spełniają przesłanki działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych w postaci poważnej klęski żywiołowej w dużym stopniu dotykającej grunty rolne gospodarstwa, o których mowa w art. 31 pkt c), rozporządzenia 73/2009. Stosownie bowiem do treści art. 75 rozporządzenia 1122/2009, dla uznania siły wyższej przez właściwe organy wypłacające pomoc konieczne jest dopełnienie przez rolnika stosownych czynności (zgłoszenie przypadku siły wyższej organowi, na piśmie wraz z odpowiednią dokumentacją) w terminie dziesięciu dni roboczych od dnia, w który rolnik uzyskał taką możliwość. Na dopełnienie tych wymogów odnośnie działki ... nie powołuje się ani sama skarżąca, ani nie wynika aby były one dopełnione z akt administracyjnych sprawy. Nie mogły również zostać uwzględnione przez sąd wnioski dowodowe zawarte w skardze - o przesłuchanie świadka Z. H. oraz dopuszczenie dowodu z opinii biegłego choćby tylko z tych względów, iż stosownie do treści art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.) dalej: p.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić wyłącznie dowody uzupełniające z dokumentów, przeprowadzenie innych dowodów jest wykluczone. Podsumowując wskazać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku .