I SA/Wa 2378/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Maria Tarnowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta G. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] listopada 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] kwietnia 1983 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w G. – [...] oznaczoną w dacie wywłaszczenia jako działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, objęte księgą wieczystą nr [...], stanowiące współwłasność S.P. w ½ części oraz J.K. w ½ części oraz zmieniającej ją decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] maja 1983 r. nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podał, że decyzją z [...] maja 1982 r. nr [...] Prezydent Miasta G. działając w trybie przepisów ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem opisanej wyżej nieruchomości. Następnie decyzją z [...] czerwca 1982 r. nr [...] Prezydent Miasta G. powołując jako podstawę prawną art. 132 kpa uchylił decyzję z [...] maja 1982 r. i zawiesił postępowanie wywłaszczeniowe do czasu zawarcia umowy dzierżawy i wprowadzenia S.P. na teren dzierżawy oraz do czasu dokonania wyceny szacunkowej za dokonane zasiewy. Postanowieniem z [...] września 1982 r. nr [...] Prezydent Miasta G. podjął z urzędu zawieszone postępowanie i decyzją z [...] września 1982 r. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania S.P. decyzją z [...] listopada 1982 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, zaś w części dotyczącej odszkodowania uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu Prezydent Miasta G. decyzją z [...] kwietnia 1983 r. nr [...] orzekł o przyznaniu odszkodowania w wysokości [...] zł za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości tj. po [...] zł dla każdego ze współwłaścicieli. Decyzją z [...] maja 1983 r. nr [...] Prezydent Miasta G. orzekł o zmianie swojej decyzji z [...] kwietnia 1983 r., co do podziału kwoty odszkodowania między współwłaścicielami nieruchomości ze względu na fakt, iż J.K. posiadała poza rolnictwem dodatkowe źródło utrzymania, zaś S.P. utrzymywał się wyłącznie z gospodarstwa rolnego. J.K. przyznano kwotę [...] zł, a S.P. [...]. Wnioskiem z 20 października 2007 r. W.P. – spadkobierca S.P. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] kwietnia 1983 r. przyznającej odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości a następnie pismem z 28 czerwca 2008 r. rozszerzył wniosek dodatkowo o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] maja 1983 r. Jako podstawę stwierdzenia nieważności wskazano art. 156 § 1 pkt 2 kpa, podnosząc, iż opinia biegłego nie została przedłożona współwłaścicielom nieruchomości, biegły nie został powołany przez organ do spraw wewnętrznych Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej oraz, że nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna. Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2009 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] kwietnia 1983 r. oraz zmieniającej ją decyzji z [...] maja 1983 r. W uzasadnieniu wskazano, że zarówno z akt sprawy jak i zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 1983 r. nie wynika aby przed jej wydaniem przeprowadzono rozprawę administracyjną. W trakcie postępowania wywłaszczeniowego odbyła się rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza w dniu [...] czerwca 1981 r., jednak strony nie były zapoznane z opiniami biegłego, gdyż przygotowano je po przeprowadzeniu rozprawy w dniach [...] grudnia 1982 r. oraz [...] marca 1983 r. Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2009 r. wniósł Prezydent Miasta G. podnosząc, iż ewentualne naruszenie art. 22 ustawy z 12 marca 1985 r. nie miało wpływu na wysokość ustalonego odszkodowania, ponieważ było ono ustalone w oparciu o obowiązujące wówczas stawki oraz przeciętne ceny przyjęte w obrocie. Rozpoznając odwołanie Minister Infrastruktury stwierdził, iż z akt archiwalnych oraz z uzasadnienia kwestionowanej decyzji nie wynika, aby przed jej wydaniem przeprowadzono odrębną rozprawę. Organ II instancji podkreślił, iż opinie biegłego z [...] grudnia 1982 r. oraz z [...] marca 1983 r. dotyczące wysokości odszkodowania zostały sporządzone już po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] czerwca 1981 r., a zatem strony nie mogły się z nimi zapoznać. W ocenie Ministra organ wywłaszczeniowy prowadząc ponownie postępowanie w zakresie dotyczącym odszkodowania zobowiązany był do przeprowadzenia osobnej rozprawy w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Organ odwoławczy uznał, iż Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, iż w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dopuścił się rażąco naruszenia art. 23 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Ponadto zdaniem Ministra, Wojewoda [...] prawidłowo stwierdził, iż decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] maja 1983 r. zmieniająca z urzędu własną decyzję z [...] kwietnia 1983 r. w zakresie podziału kwoty odszkodowania między współwłaścicielami nieruchomości, została wydana bez postawy prawnej. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 132 § 1 kpa oraz art. 104 kpa. W ocenie Ministra powołany art. 132 § 1 kpa mógł być zastosowany jedynie po spełnieniu określonych przesłanek tzn. gdy decyzja została zaskarżona przez wszystkie strony, a organ który wydał decyzję uznał, iż odwołanie należało w całości uwzględnić. Z treści zaś decyzji wynika, iż została wydana z urzędu. W związku z powyższym Minister uznał, iż została wydana bez podstawy prawnej. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż w dacie wydania decyzji z [...] maja 1983 r. nie istniał żaden przepis prawa, który pozwalałby na dokonanie przez organ z urzędu zmiany lub uchylenia decyzji nieostatecznej. Przepisy art. 154 i 155 kpa mają wyłącznie zastosowanie do decyzji ostatecznych, a decyzja z [...] kwietnia 1983 r. w dniu dokonywania jej zmiany nie była ostateczna. Brak też było przepisu szczególnego warunkującego możliwość zastosowania art. 163 kpa. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z [...] listopada 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta G. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej zarzucając jej naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, art. 22 i art. 23 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organ dokonał analizy stanu faktycznego w kontekście przesłanek wywłaszczeniowych w sposób zbyt daleko idący, gdyż waga ewentualnych naruszeń jest mniejsza niż stabilność ostatecznej decyzji. W ocenie skarżącego uchybienie w postaci nieobecności biegłych na rozprawie nie może być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skarżący podkreślił, iż uczestnictwo biegłego w rozprawie administracyjnej nie mogło mieć wpływu na ustalenie wysokości odszkodowania, gdyż wysokość odszkodowania ustalana w dacie wydawania decyzji oparta była o obowiązujące stawki oraz przeciętne ceny przyjęte w obrocie. W skardze ponadto podniesiono, iż w dniu [...] czerwca 1981 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna, a strony na żadnym etapie postępowania nie kwestionowały zaproponowanej kwoty odszkodowania. Zdaniem skarżącego organ nadzoru dokonał niewłaściwej wykładni i błędnie zastosował art. 23 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r., gdyż przepis odnosił się do sytuacji gdy została wydana jedynie decyzja wywłaszczeniowa, natomiast ustalenie odszkodowania zostało odroczone na okres trzech miesięcy. Natomiast jedyne naruszenie jakie miało miejsce w przeprowadzonym postępowaniu dotyczyło naruszenia art. 22 powołanej ustawy, jednak nie miało ono wpływu na sposób załatwienia sprawy. Minister Infrastruktury odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 czerwca 2010 r. w sprawie I SA/Wa 90/10 oddalił skargę. Sąd I instancji wskazując na przepis art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. podniósł, że przeprowadzenie rozprawy administracyjnej przy ustaleniu odszkodowania w postępowaniu wywłaszczeniowym jest obligatoryjne. W rozpatrywanej sprawie natomiast żadna z opinii biegłych nie została sporządzona przed terminem rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z [...] czerwca 1981 r. Tym bardziej, więc obowiązkiem organu było przeprowadzenie rozprawy odszkodowawczej po sporządzeniu opinii przez biegłych z [...] grudnia 1982 r. i z [...] marca 1983 r. i wysłuchanie ich przed wydaniem decyzji z [...] kwietnia 1983 r. W ocenie Sądu pierwszej instancji zasadnie również organy nadzoru wyeliminowały z obrotu prawnego decyzję Prezydenta Miasta G. z [...] maja 1983 r. zmieniającą decyzję z [...] kwietnia 1983 r. w zakresie podziału ustalonego odszkodowania między współwłaścicieli nieruchomości. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Prezydent Miasta G., na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a., zarzucił naruszenie: 1. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego matenału dowodowego i bez jego właściwej oceny, podczas gdy Sąd powinien ustalić rzeczywisty stan faktyczny; 2. art. 141 § 4 oraz 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegające na niedostrzeżeniu, że organy administracji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 75 i art. 80 k.p.a., polegające na: - przyjęciu, że organy administracji nie mają obowiązku poszukiwania dowodów służących ustaleniu prawdy obiektywnej, a tym samym mają prawo uchylać się od wszechstronnego działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co prowadzi do stwierdzenia, że zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych z [...] kwietnia i [...] maja 1983 r. na podstawie niepełnego materiału dowodowego, - niezebranie przez organy administracji pełnego materiału dowodowego, - przekroczeniu przez organy administracji granic swobodnej oceny dowodów, która przybrała cechy dowolnej i budzącej wątpliwości z zebranym materiałem dowodowym - braku uzasadnienia prawnego i faktycznego wydanych przez organy administracji decyzji, które nie zawierają odniesienia się organu do braków w materiale dowodowym i motywów oddalania wniosków dowodowych jednej ze stron postępowania, które miały istotny wpływ na wynik postępowania. 3. art. 134 §1 p.p.s.a w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granice, mimo że w niniejszej sprawie powinien to uczynić wobec naruszeń prawa wskazanych w pkt 1 4. przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności uznał, że przed wydaniem decyzji ustalającej odszkodowanie nie było rozprawy i nie wysłuchano na niej biegłych, podczas gdy organ nie uzasadnił, na jakiej podstawie powyższe przyjął, a obarczony brakami materiał dowodowy nie może stanowić podstawy, że takie fakty miały miejsce; 5. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej przez błędną wykładnię - co do ustalenia istnienia przesłanek wystąpienia rażącego naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy, podczas gdy waga ewentualnych uchybień jest znacznie mniejsza niż stabilność ostatecznej decyzji oraz poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności niniejszej sprawy w aspekcie istnienia bądź nie przesłanek z art. 156 k.p.a. w zw. z naruszeniem przepisów prawa materialnego art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości poprzez błędną wykładnię. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 października 2011 r. w sprawie I OSK 219/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przepisów art. 134 § 1 i 141 § 1 p.p.s.a.. Za usprawiedliwiony uznał Sąd zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegający na niedostrzeżeniu przez Sąd pierwszej instancji, że organy administracji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 75 i art. 80 k.p.a. Z materiału dowodowego nie wynika, aby organy administracji ustaliły i wszechstronnie oceniły cały materiał dowodowy. Sąd, w ślad za organami orzekającymi przyjął, że w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, która została przeprowadzona w dniu [...] czerwca 1981 r., nie brali udziału biegli, zaś wysokość odszkodowania określona w decyzji wywłaszczeniowej z [...] września 1982 r., została ustalona na podstawie opinii biegłych sporządzonych w dniu [...] marca 1982 r. i w dniu [...] września 1982 r., a więc po przeprowadzeniu rozprawy. Następnie zostały sporządzone kolejne opinie biegłych z [...] grudnia 1982 r. i z [...] marca 1983 r., z którymi strony nie zostały również zapoznane, a w uzasadnieniu decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość z [...] kwietnia 1983 r. powołano się jedynie na fakt dostarczenia przez inwestora uaktualnionej opinii szacunkowej stanowiącej podstawę ustalenia wysokości odszkodowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno organy, jak i Sąd I instancji ustaliły stan faktyczny jedynie na podstawie zdekompletowanych dokumentów wywłaszczeniowych odnalezionych w Archiwum Państwowym. Z ich treści nie wynika jednoznacznie, aby przed rozprawą nie sporządzono jakiejkolwiek opinii biegłych. Z akt sprawy wynika, że pierwszy operat szacunkowy określający wartość przedmiotowej nieruchomości został sporządzony zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami, przez biegłego R. Z. w dniu [...] lipca 1980 r. W aktach znajduje się też opinia tego biegłego z [...] sierpnia 1980 r., a zatem również sporządzona przed przeprowadzeniem rozprawy. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej zostało wystosowane w dniu [...] czerwca 1981 r. W zawiadomieniu organ prowadzący postępowanie wskazał, że: "właścicielom przedmiotowej nieruchomości (...) przysługuje prawo wglądu do dokumentów sprawy oraz zgłaszanie wniosków i zarzutów (...)". Poinformowano również strony, że: "w czasie rozprawy dopuszcza się możliwość oględzin nieruchomości oraz dokonywania innych czynności niezbędnych do określenia odszkodowania". Także z treści pisma Kierownika Miejskiego Gospodarki Terenami z 17 marca 1981 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydania orzeczenia o wywłaszczeniu wynika, że opinia biegłego została sporządzona i stanowi załącznik do tego dokumentu. Jak wynika z dokumentacji archiwalnej sprawy, podczas trwania postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego, na żadnym jego etapie strony nie kwestionowały zaproponowanej kwoty odszkodowania, wnioskowały jedynie o wywłaszczenie całości nieruchomości oraz o możliwość wcześniejszego zebrania plonów, jak również o uwzględnienie dodatkowo odszkodowania za nawozy i wydzierżawienie bądź oddanie w użytkowanie wieczyste gruntu zamiennego. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że opinia z [...] marca 1982 r. została sporządzona, ponieważ należało zweryfikować stawki odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na terenie G. na podstawie zarządzenia Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1982 r. Sąd wskazał, że skoro zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, to należało, na mocy art. 75 k.p.a dopuścić wniosek strony o przeprowadzenie dowodu z zeznań W.P. i K.K. Okoliczności te, mogłyby bowiem mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego, w kontekście istnienia przesłanek nieważnościowych ostatecznej decyzji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 22 ustawy wywłaszczeniowej przez błędną wykładnię co do ustalenia istnienia przesłanek wystąpienia rażącego naruszenia prawa w okolicznościach niniejszej sprawy. Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza w sposób rażący przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych, tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego, prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że z treści art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika norma nakazująca ustalenie odszkodowania na podstawie wyników rozprawy po uprzednim wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Analiza normatywna art. 22 prowadzi do rezultatu, że wprawdzie obecność biegłych jest konieczna na rozprawie administracyjnej; ich opinia powinna być uzasadniona, lecz odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się dopiero następczo po przeprowadzeniu rozprawy - po przeanalizowaniu stanowiska stron i wysłuchaniu opinii biegłych. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska i argumentacji Sądu I instancji, że nieobecność biegłych na rozprawie stanowi rażące naruszenie prawa. Z przepisu art. 22 wynika norma nakazująca przeprowadzenie rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia - zarówno w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecności biegłych na rozprawie w sytuacji, gdy brak jest jednoznacznego dowodu wskazującego na kwestionowanie przez współwłaścicieli kwoty odszkodowania, nie mogą być ocenione w kategoriach rażącego naruszenia prawa. Skoro rozprawa z udziałem współwłaścicieli odbyła się, to brak biegłych na rozprawie stanowi wprawdzie naruszenie art. 22 ustawy, jednakże nie może być oceniane w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, LEX 863799). Sąd II instancji wskazał również, że trzeba wziąć pod uwagę, że wydane przez organ kolejne decyzje odszkodowawcze, zmieniające pierwotną decyzję wywłaszczeniowo-odszkodowawczą w jej części odszkodowawczej podyktowane były odwołaniami strony postępowania, tj. J.K. oraz S.P. W przedmiotowych odwołaniach strony wyraziły wprawdzie zgodę na wywłaszczenie nieruchomości, jednakże podniosły brak uwzględnienia w decyzji dodatkowego odszkodowania za poniesione nakłady. Postawiły również warunek, dotyczący możliwości zebrania przez nich zbiorów na przedmiotowej działce oraz podniosły kwestię wydłużającego się okresu wprowadzenia się na wydzierżawiony zamiennie teren. Sąd I instancji pominął ocenę powyższych okoliczności w aspekcie istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 k.p.a., co także czyni zasadnym zarzut skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie badając legalność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny dokona swobodnej oceny materiału aktowego zgromadzonego w sprawie oraz oceni, na podstawie analizy stanu faktycznego w kontekście przesłanek materialnoprawnych wskazanych w art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, czy waga ewentualnych naruszeń prawa jest rażąca i uzasadnia weryfikację ostatecznej decyzji. Pismem z 1 lutego 2012 r. uczestnik W.P. wniósł o oddalenie skargi. Nie zgodził się z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie naruszenia przez organy przepisów art. 7,75, 77 § 1 i 80 k.p.a. Wskazał, że w postępowaniu odszkodowawczym rażąco naruszono art. 22 i 23 ustawy wywłaszczeniowej, a okoliczność akceptowania przez byłych właścicieli wysokości odszkodowania nie ma wpływu na legalność decyzji. Odszkodowanie ustalone decyzją z [...] maja 1983 r. nigdy nie było przedmiotem żadnej rozprawy, co narusza bezwzględną zasadę przeprowadzenia rozprawy przed wydaniem decyzji, a stronom nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów przed wydaniem tej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni przepisu art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. wskazując, że analiza normatywna tego przepisu prowadzi do wniosku, że wprawdzie obecność biegłych na rozprawie jest konieczna, lecz odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustala się dopiero następczo po przeprowadzeniu rozprawy, po przeanalizowaniu stanowiska stron i wysłuchaniu opinii biegłych. Sąd podkreślił, że z treści tego przepisu wynika norma nakazująca przeprowadzenie rozprawy, natomiast jej przebieg i ewentualne uchybienia w zakresie zleceniodawcy sporządzonej przez biegłych opinii, jak i nieobecność biegłych na rozprawie, nie mogą być oceniane w kategoriach rażącego naruszenia prawa ( art. 156 § 1 pkt 2 kpa), tym bardziej, gdy brak jest jednoznacznego dowodu wskazującego na kwestionowanie przez współwłaścicieli kwoty odszkodowania. Taką wykładnią prawa Sąd I instancji jest związany. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał ponadto na naruszenie przez organy przepisów art. 7,77 § 1, 75 i 80 kpa. Sąd I instancji w pełni podziela to stanowisko. Stwierdzić trzeba, że zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy jest niekompletny. Organy nadzoru oparły swoje ustalenia na podstawie akt nadesłanych przez Archiwum Państwowe w G. Z pisma Archiwum z 17 listopada 2008 r. wynika, że odnaleziono dokumentację oznaczoną przez Archiwum jako strony 131 – 203. Organy nie dostrzegły jednak, że wśród załączonych do pisma dokumentów brakuje w aktach administracyjnych stron 203, 197, 192, 187, 172 i 155. Organy nie ustaliły, czy dokumenty oznaczone tymi numerami nie zostały nadesłane przez Archiwum, czy też nie załączono ich do akt sprawy. Nie wiadomo więc, co one zawierały, a organy nie podjęły żadnych działań, aby to wyjaśnić. Zgodnie z art. 75 kpa obowiązkiem organów było dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a tymczasem z nieznanych i nie wskazanych w uzasadnieniu decyzji przyczyn, organ nie uwzględnił wniosku o przeprowadzenie dowodu z zeznań W.P. i K.K. Przeprowadzenie takiego dowodu było tym bardziej uzasadnione, że niekompletny był materiał dowodowy. Zatem nieuprawnione jest stanowisko organów nadzoru, że orzekały na podstawie pełnego materiału dowodowego. Z kolei z dokumentów archiwalnych załączonych do akt sprawy wynika, że już w dniu [...] lipca 1980 r. został sporządzony przez rzeczoznawcę R.Z. operat dotyczący odszkodowania za wywłaszczoną działkę. Kolejny operat tego rzeczoznawcy został sporządzony [...] sierpnia 1980 r. (uzupełniający co do nakładów nawozowych). Obydwa operaty zostały sporządzone przed przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej, która odbyła się [...] czerwca 1981 r. Zawiadomieniem z 12 czerwca 1981 r. strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania, o terminie rozprawy, o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości przeprowadzenia oględzin. Mając na uwadze wyżej wskazaną wykładnię przepisu art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, także w kontekście przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, uznać należy, że nieobecność biegłych na rozprawie, nie może być oceniana w kategoriach rażącego naruszenia prawa; tym bardziej, że brak jest jednoznacznego dowodu wskazującego na kwestionowanie przez współwłaścicieli kwoty odszkodowania. Zważyć należy, że w doktrynie i judykaturze ugruntowane jest stanowisko, że naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter rażący, gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w jawnej sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą. Dla oceny, czy dane naruszenie prawa ma charakter rażącego naruszenia istotne są skutki które to naruszenie wywołuje, jeżeli skutki te są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, to takie naruszenie ma cechy rażącego naruszenia prawa. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Dlatego też przy ustalaniu przesłanek z art. 156 § 1 kpa organ powinien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury, lecz także ustalić, czy weryfikowana decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Wymaga to zabiegów procesowych, tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego, prowadzących do ustalenia, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydania rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Skoro organy nadzoru przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasad określonych w przepisach art. 7, 77 § 1, 75 i 80 kpa, bazując na niekompletnym materiale oraz dokonały wadliwej wykładni przepisu art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r., to zaskarżona decyzja i decyzja organu muszą być usunięte z obrotu prawnego. Mając na uwadze wszystkie omówione okoliczności - z mocy art. 145 § 1 pkt a) i c) oraz 152 i 200 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ skompletuje materiał dowodowy co do brakujących dokumentów wskazanych w piśmie Archiwum Państwowego w G. z 17 listopada 2008 r., dopuści dowód z przesłuchania W.P. i K.K., ustali prawidłowo stan faktyczny w sprawie i dokona jego subsumcji mając na względzie wykładnię przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto organ ustali, czy wszystkie strony złożyły odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 1983 r. i czy spełnione były przesłanki do zastosowania art. 132 § 1 lub § 2 kpa.