VII SA/Wa 2344/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch-Baranowska ( spr.), , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2010 r. nr (...) w przedmiocie nakazu demontażu maszyny I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. M. kwotę 760 zł. (siedemset sześćdziesiąt złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. (...) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) wydaną (...) stycznia 2010 r. na podstawie art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1 a ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał inwestorowi A. M. demontaż maszyny Concept typ TBA 300 VC, służącej do produkcji mieszanek bitumiczno-mineralnych do budowy nawierzchni drogowych zlokalizowanej na części działki nr ew. (...) przy ul. (...) w miejscowości K. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że maszyna została zmontowana w 2009 r. bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Inwestor wprawdzie dokonał zgłoszenia na wykonanie opisywanych robót budowlanych, jednak Wojewoda (...) decyzją z dnia (...) września 2009 r., znak (...) wniósł do niego sprzeciw. Wobec złożenia przez A. M. odwołania od tego rozstrzygnięcia, sprawa została przekazana do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją nr (...) z dnia (...) października 2009 r. utrzymał decyzję w mocy. Zdaniem organu, analiza obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., zatwierdzonego Uchwałą Rady Gminy R. z dnia (...) lutego 2004 r. nr (...) opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) nr (...), poz. (...) z dnia (...).04.2004r. - m. in. dla działki nr ew. (......) położonej w m. K., pozwala na ustalenie, że w prowadzonym postępowaniu administracyjnym dotyczącym nielegalnego wykonania montażu, zaistniały przesłanki do zastosowania trybu określonego w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że teren działki o nr w (...) zlokalizowanej w miejscowości K. oznaczono w planie symbolem KK i opisano jako tereny wyznaczone na utrzymanie linii kolejowej normalno-towarowej zelektryfikowanej relacji Ś. (tzw. Centralna Magistrala Kolejowa) ze stacją towarową we wsi K. Ponadto podał, iż nieruchomość, na której zlokalizowano wyżej opisaną maszynę znajduje się we władaniu P. S.A., Z. w S. i stanowi obszar kolejowy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94 z późn. zm.). Wskazał, też że decyzją nr (...) Ministra Infrastruktury z dnia (...) września 2005 r. uznano działkę (...) zlokalizowaną w miejscowości K. za teren zamknięty, zastrzeżony ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Zatem organ uznał, że montaż na obszarze kolejowym urządzeń, które nie są przeznaczone do realizacji celów określonych w ustawie z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym jest sprzeczny z ustaleniami tej ustawy. Jednocześnie w ocenie organu inwestor winien na prowadzenie prac polegających na montażu maszyny służącej do produkcji mieszanek bitumiczno-mineralnych do budowy nawierzchni drogowych, uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Wynika to bowiem z przepisu art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, iż pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (DZ. U. 08.199.1227). Zgodnie z par. 3 ust. 1 pkt 22 cyt. Ustawy z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (DZ. U. 04.257.2573) maszyna służąca do produkcji mieszanek bitumiczno-mineralnych do budowy nawierzchni drogowych jest w istocie "instalacją do produkcji mas bitumicznych" i jest jednym z rodzajów przedsięwzięcia mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zatem wymagających uzyskania na nie pozwolenia na budowę. Wynika to również z przepisu art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, który zawiera zamknięty katalog enumeratywnie wymienionych budów i robót budowlanych niewymagających uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia, w szczególności niezgodność lokalizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ nie prowadził postępowania legalizacyjnego. Odwołanie od tej decyzji złożył A. M. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr (...) wydaną dnia (...) kwietnia 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że prawidłowo organ nadzoru budowlanego uznał, że w sytuacji niniejszej sprawy brak było możliwości legalizacji budowy a więc, że jedyną prawnie dopuszczalną reakcją organu było nakazanie rozbiórki obiektu na podst. art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł A. M. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji pełnomocnik skarżącego zarzucił organom: 1) rażącą obrazę przepisów postępowania mającą wpływ na wynik sprawy tj. art. 10 k.p.a. polegającą na wydaniu decyzji bez uprzedniego umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w sytuacji, gdy po uprzednim uchyleniu decyzji merytorycznej w sprawie i dopuszczeniu w charakterze strony Stowarzyszenia E. pełnomocnik tego stowarzyszenia złożył wnioski dowodowe i oświadczenia w sprawie nieznane skarżącemu, które następnie organ wziął pod uwagę jako istotne przy wydawaniu decyzji, 2) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, mającą wpływ na wynik sprawy, tj. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo budowlane polegającą na błędnej jego interpretacji przez organ I-ej oraz II-ej instancji i przyjęciu, że planowana inwestycja może znacząco oddziaływać na środowisko podczas gdy wszelkie załączone do akt sprawy uzgodnienia i raporty jednoznacznie wykluczają taką możliwość, 3) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, mającą wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 49 ustawy Prawo budowlane polegającą na niezastosowaniu przepisów przewidujących możliwość legalizacji przedmiotowej inwestycji stanowiącej w ocenie organu I i II instancji samowolę, 4) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, mającą wpływ na wynik sprawy, tj. art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (DZ. U. z 2007 r., Nr 16, poz. 94 z późn. zm.) polegającą na błędnej jego interpretacji przez organ I i II instancji i przyjęciu, że cześć działki nr ew. (...) przy ul. (...) w m. K., Gm. R. stanowi obszar kolejowy w rozumieniu tej ustawy, 5) rażące naruszenie przepisów postępowania przez organ II instancji mające wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 138 k.p.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu i wydaniu decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji obarczoną ww. wadami, którą to decyzję organ II instancji z uwagi na wymienione powyżej okoliczności obowiązany był uchylić. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonej decyzji, a więc prawidłowość zastosowania przepisów prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie takie naruszenia wystąpiły, dlatego skargę należało uznać za zasadną. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia (...) kwietnia 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję wojewódzkiego organu nadzoru budowlanego z dnia (...) stycznia 2010 r. nakazującą na podst. art. 48 ust. 1, ust. 2 pkt 1a Prawa budowlanego demontaż maszyny Koncept TBA 300 VC służącej do produkcji mieszanek bitumiczno-mineralnych do budowy nawierzchni drogowych. Biorąc pod uwagę ustalenia dokonane przez organy nadzoru budowlanego – Sąd podziela stanowisko, iż na prowadzenie robót polegających na montażu wyżej opisanej maszyny inwestor winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę, a co za tym idzie, że montaż został wykonany w warunkach samowoli budowlanej. W tej sytuacji organ winien zastosować procedurę przewidzianą w przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane. W art. 48 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – wyrażona jest zasada według której obiekty budowlane wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę podlegają zalegalizowaniu o ile budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W związku z tym ten przepis Prawa budowlanego należy interpretować w ten sposób, że jeżeli nie można stanowczo wykluczyć, że budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów we wskazanym zakresie, to należy inwestorowi umożliwić zalegalizowanie samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. W tym celu przepisy przewidują obowiązek wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych, w którym zobowiązuje się inwestora do złożenia koniecznych do dokonania prawidłowej oceny dokumentów (art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego). Procedura ta może być przeprowadzona oczywiście tylko wtedy, gdy nie ma wątpliwości, że ma zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego wynika, że działka (...) na której usytuowana jest maszyna położona jest na terenie zamkniętym. Pojęcie terenu zamkniętego definiuje art. 2 ust. 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne / tj. Dz. U. z 2005r. Nr 240, poz. 2027 ze zm. /, zgodnie z którym przez teren zamknięty rozumie się teren o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa. Tereny zamknięte są ustalane w drodze decyzji przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego - art. 4 ust. 2a w/w ustawy. Przedmiotowej działki dotyczy decyzja Ministra Infrastruktury Nr 45 z dnia 17 grudnia 2009 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych / Dz. Urz. Ml Nr 14, poz. 51 /, która uznaje za tereny zamknięte, zastrzeżone ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, tereny, na których są usytuowane linie kolejowe, określone w załączniku do decyzji. W tomie VII załącznika do tej decyzji, pod pozycją (...), działka nr ewidencyjny (...) położona przy ul. (...) w m. K. gm. R. została wykazana jako działka, przez którą przebiega linia kolejowa uznana jako teren zamknięty. Zgodnie z art. 2 pkt 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz.717 z póź. zm.) obszar kolejowy jest jednym z rodzajów terenu zamkniętego o którym mowa w art. 2 pkt 9 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Ustawa o planowaniu przestrzennym nie formułuje bezwzględnego zakazu lokalizowania inwestycji, tak celu publicznego jak i pozostałych, na terenach zamkniętych. Wymaga jedynie, by w odniesieniu do tego rodzaju inwestycji decyzja o warunkach zabudowy była wydane przez Wojewodę. W konsekwencji trzeba stwierdzić, że sam fakt objęcia terenów zamkniętych planem miejscowym niewiele zmienia w statusie prawnym tych terenów, gdyż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zezwala jedynie na oznaczenie granic tych terenów w planie, bez możliwości ustalania związanych z tymi terenami zakazów i nakazów. Natomiast ustalanie warunków zabudowy na takich terenach zostało przez ustawę pozostawione w kompetencjach administracji rządowej, z przyznaniem Wojewodzie właściwości organu pierwszej instancji w tych sprawach. Zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do terenów zamkniętych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. Przy czym to w strefach ochronnych ustala się ograniczenia w zagospodarowaniu o korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy. Zgodnie więc z tym przepisem w obowiązującym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R. zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy R. z dnia (...) lutego 2004 r. nr (...) opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa (...) nr (...), poz. (...) z dnia (...) kwietnia 2004 r. przewidziano, że tereny, na których znajduje się działka ew. nr (...), przy ul. (...) w m. K., Gm. R. powiat Ż., są przeznaczone na "utrzymanie linii kolejowej normalno-torowej, zelektryfikowanej relacji Ś. (tzw. Centralna Magistrala Kolejowa) ze stacją towarową we wsi K. ". Jednakże z analizy tego planu i obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie można wywieść wprost, że montaż maszyny nie jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem obowiązkiem organu jest rozważenie czy przedmiotowa inwestycja nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem - art. 48 ust. 2 pkt. b. W rezultacie o możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu dla różnego rodzaju inwestycji zamierzonych na terenach zamkniętych rozstrzygające znaczenie mają przede wszystkim przepisy odrębne przesądzające bezpośrednio o sposobie zagospodarowania i wykorzystania tych terenów. W rozpatrywanej sprawie, dotyczącej montażu maszyny Concept na obszarze kolejowym takimi przepisami odrębnymi są przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz.U. Nr 86, poz. 789). To one stanowią podstawę do wydania zezwoleń na zabudowę obszarów kolejowych. Zgodnie z art. 4 pkt 8 tej ustawy obszar kolejowy to określony działkami ewidencyjnymi obszar na którym usytuowane są linie kolejowe oraz inne budynki, budowle i urządzenia przeznaczone do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych, a także służące do obsługi przewozu osób i rzeczy. Jest to dający się wyodrębnić geodezyjnie obszar, na którym jest lub może być usytuowana infrastruktura kolejowa w rozumieniu art. 4 pkt 1 powołanej wyżej ustawy. Związek obszaru kolejowego z infrastrukturą kolejową jest niewątpliwy, a odstępstwo od warunków usytuowania budynków lub budowli oraz wykonywania robót ziemnych na tym obszarze jest dopuszczalne w przypadkach szczególnie uzasadnionych i nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia oraz bezpieczeństwa i prawidłowego ruchu kolejowego, a także nie może zakłócać działania urządzeń służących do prowadzenia ruchu kolejowego. Zgodę na takie odstępstwo lub odmowę w tym przedmiocie udziela właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy (art. 57 w związku z art. 54 powołanej ustawy). Zdaniem organu odwoławczego, wzniesienie na obszarze kolejowym budynków, budowli, czy też innych urządzeń, które nie są przeznaczone do realizacji ww. celów stanowiłoby daleko idącą ingerencję w istotę obszaru kolejowego. Wobec powyższego uznał, że ustawodawca nie przewidział możliwości wzniesienia na obszarze kolejowym budynków, budowli i urządzeń, które nie byłyby przeznaczone bezpośrednio do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowych lub nie służących do obsługi przewozu osób i rzeczy. Sąd jednak nie podziela takiego stanowiska bowiem z żadnego z przepisów prawa nie wynika wprost zakaz zabudowy obszaru kolejowego obiektami nie związanymi z infrastrukturą kolejową, mimo że zasadą określoną w art. 4 pkt. 8 ustawy o transporcie kolejowym jest, że obszar kolejowy jest to powierzchnia gruntu, na której znajduje się droga kolejowa, budynki, budowle i urządzenia przeznaczone przede wszystkim do zarządzania, eksploatacji i utrzymania linii kolejowej oraz przewozu osób i rzeczy. Powołany wyżej przepis jednoznacznie określa przeznaczenie obszaru kolejowego a przepis art. 53 ustawy o transporcie kolejowym ustala warunki usytuowania budowli, budynków, drzew i krzewów oraz wykonywanie robót ziemnych w sąsiedztwie linii kolejowych, bocznic kolejowych i przejazdów kolejowych wskazując, że może mieć to miejsce w odległości, niezakłócającej ich eksploatacji, działania urządzeń związanych z prowadzeniem ruchu kolejowego, a także niepowodującej zagrożenia bezpieczeństwa ruchu kolejowego. Należy podkreślić art. 48 Prawa budowlanego przewiduje w szczególnych przypadkach, procedurę legalizacyjną również w odniesieniu do obszarów kolejowych zamkniętych wskazując w ust.3 pkt.2 na obowiązek przedłożenie przez inwestora w postępowaniu legalizacyjnym dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego tj. postanowienia o uzgodnieniu z organem administracji architektoniczno-budowlanej, o którym mowa w art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego projektowanych rozwiązań. Do takiego uzgodnienia nawiązuje również ustawa o transporcie kolejowym w art. 57 stanowiąc, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych dopuszcza się odstępstwo od warunków usytuowania budynków i budowli określonych w art. 53 oraz wykonywania robót ziemnych określonych na podstawie art. 54. W tych właśnie szczególnie uzasadnionych przypadkach, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo po uzyskaniu opinii właściwego zarządcy obszaru kolejowego. Rozpoznając ponownie sprawę organ winien zatem przeprowadzić postępowanie legalizacyjne z uwzględnieniem treści przepisu art. 57 ustawy o transporcie kolejowym Ustalenia te winny być dokonane z uwzględnieniem wymogów postępowania administracyjnego oraz brzmienia art. 48 ust.2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W związku z powyższym, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.