II OSK 2401/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz(spr.) Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej C. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 585/10 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej C. S. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 585/10, oddalił skargę C. S. na decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: W dniu [...] kwietnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał - na podstawie art. 105 § 1 i art. 104 k.p.a. w związku z art. 50 ust. 1 Prawa budowanego - decyzję znak: [...] o umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiocie "przeprowadzenia wizji lokalnej i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę" robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...] w K. przez Inwestora – [...] S.A. W uzasadnieniu decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że prowadzone z wniosku C. S. postępowanie dotyczy robót wykonywanych po dniu 26 listopada 2008 r., tj. po uprawomocnieniu się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 484/07. Odwołanie od w/w decyzji wniosła C. S., właścicielka nieruchomości przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2009 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ustalił, że organ I instancji na wniosek C. S. z dnia 13 stycznia 2009 r. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie "przeprowadzenia wizji lokalnej i wydania decyzji nakazującej rozbiórkę" robót budowlanych wykonywanych w budynku przy ul. [...] w K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 484/07 uchylił ostateczną decyzję Wojewody M. z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę "budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem i instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod.-kan., c. o., węzłem cieplnym, wymiennikownią, wentylacją mechaniczną oraz wjazdem i przebudową chodnika" przy ul. [...] w K. i orzekł, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana. Wcześniejszym postanowieniem z dnia 28 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody M. dnia [...] lutego 2007 r., znak:[...]. W toku odrębnego postępowania, prowadzonego pod sygnaturą [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego postanowienie z dnia [...] listopada 2008 r., znak: [...] o wstrzymaniu robót związanych z realizacją przedmiotowego budynku przy ul. [...], które utraciło ważność z dniem [...] stycznia 2009 r. na podstawie art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W piśmie z dnia 3 lutego 2009 r. C. S. podniosła, że po dniu [...] listopada 2008 r. wykonywane były między innymi wylewki, instalacje, ścianki działowe wewnątrz budującego się bloku, wykonany był strop betonowy dachu, boazerie na balkonach i balustrady. Do pisma z dnia 23 marca 2009 r. złożonego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zatytułowanego "wniosek dowodowy", pełnomocnik C. S., adwokat K. K.-C. dołączył plik dokumentacji fotograficznej na okoliczność wykonywania przez Inwestora – [...] S.A. prac budowlanych pomimo postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 stycznia 2008 r. o wstrzymaniu wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę, datowanych od dnia 8 lutego 2008 r. do dnia 3 marca 2008 r. Podczas kontroli na budowie przy ul. [...] w K., przeprowadzonej w dniu 13 marca 2009 r. "w zakresie robót wykonywanych po prawomocnym uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę" wpisano do protokołu, że w dniu kontroli nie stwierdzono prowadzenia żadnych robót budowlanych, a inwestor przeczy, jakoby wykonywał prace budowlane inne niż zabezpieczające. Wszystkie wykonane w ostatnim czasie prace wymienione były w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2008 r. Konieczność zabezpieczenia budynku wynika z zachowania zasad zapewnienia ochrony przed wpływami warunków atmosferycznych, a także zapewnienia statyki budynku oraz życia i zdrowia osób. Wskazano w protokole, że roboty zabezpieczające nie zostały skończone. Po dokonaniu powtórnego rozpatrzenia sprawy w granicach zakreślonych przez postępowanie pierwszoinstancyjne, M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w dniu wydania rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy zmianie uległ stan faktyczny sprawy uzasadniający umorzenie postępowania. Organ podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w odniesieniu do realizowanej przez [...] S.A. inwestycji wszczął i prowadzi jednocześnie 4 odrębne postępowania. Organ II instancji podniósł, że kolejne wnioski stron, w których informowano o nieprawidłowościach w realizacji budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. wpływały do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w toku nie zakończonego decyzją ostateczną postępowania prowadzonego pod sygnaturą [...]. Organ I instancji wszczynał kolejne postępowania "z wniosku strony", nie analizując zasadności włączenia ich do toczącego się już postępowania znak:[...], zgodnie z treścią 234 k.p.a. M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że kolejne postępowania były podejmowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w związku z badaniem wystąpienia kolejnych przesłanek z art. 50 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 Prawa budowlanego, co wynika z treści wydanych w toku postępowań zawiadomień. Z treści art. 51 ustawy Prawo budowlane wynika, że w wyniku przeprowadzonego postępowania naprawczego, a przy takim samym stanie faktycznym obiektu można wydać tylko jedną z decyzji określonych w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Zakończenie postępowania naprawczego, prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowlanego oznacza bowiem, że obiekt został doprowadzony do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stwierdził, że zakres robót zabezpieczających określony w tym postanowieniu może stanowić kontynuację robót zgodnie z pierwotnym projektem budowlanym. Zarzuty odwołującej się organ uznał za uzasadnione, gdyż w dniu wydania zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego istniały podstawy do podjęcia działań przez organy nadzoru budowlanego, tym samym postępowanie w sprawie realizacji przedmiotowego budynku nie było bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że w toku postępowania odwoławczego wpłynęły do akt drogą faksową rozstrzygnięcia organów administracji architektoniczno-budowlanej, zmieniające w istotny sposób stan prawny przedmiotu postępowania, a mianowicie: wydana po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. II SA/Kr 484/07 decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2009 r., znak:[...], umarzająca postępowanie w zakresie zrealizowanego budynku mieszkalno-usługowego i zatwierdzająca w całości projekt budowlany oraz orzekająca o pozwoleniu na budowę w zakresie budowy instalacji wewnętrznych: elektrycznych, wod.-kan., c.o., wentylacji mechanicznej garażu podziemnego, węzła cieplnego - wymiennikowni oraz wykonania robót wykończeniowych zewnętrznych i wewnętrznych w zrealizowanym obiekcie budowlanym, utrzymana w mocy decyzją Wojewody M. z dnia [...] września 2009 r., znak;[...]. Organ podkreślił, że w dniu orzekania w niniejszej sprawie nie funkcjonuje w obiegu prawnym postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych dla przedmiotowej inwestycji, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, nie została też wydana żadna z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, natomiast inwestor legitymuje się prawem do kontynuacji inwestycji na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody M. z dnia [...] września 2009 r., znak;[...]. Szerokie uzasadnienie decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2009 r., znak:[...], zawierające szczegółową ocenę stanu faktycznego obiektu na dzień wydania decyzji o pozwoleniu na kontynuację budowy stanowi, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przesłanek do prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Skargę na wyżej opisaną decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie C. S.. Zakwestionowanej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. przez niepodjęcie wszystkich czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez bezpodstawne umorzenie postępowania przed organem I instancji, art.107 § 3 k.p.a. przez brak analizy w uzasadnieniu decyzji całości materiału dowodowego, a także błędną ocenę materiału dowodowego i naruszenie prawa materialnego. W oparciu o powyższe zarzuty wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę M. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził, że skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd wskazał, że przedmiotem postępowania administracyjnego było zbadanie legalności wykonywanych robót budowlanych w budynku przy ul. [...] z możliwością nakazania ich rozbiórki. Niewątpliwie w takim przypadku jedną z pierwszych czynności organu prowadzącego postępowanie powinno być ustalenie, czy już wykonane roboty budowlane, bądź wykonywane roboty budowlane, zostały zrealizowane, bądź są realizowane na podstawie pozwolenia na budowę, ewentualnie – jeżeli wynika to z przepisów Prawa budowlanego – zgłoszenia. Analiza materiału dowodowego zebranego przez organy obu instancji pozwala na stwierdzenie, że zakres prac budowlanych zrealizowanych do chwili wydania przez Prezydenta Miasta K. w dniu [...] maja 2009 r. pozwolenia na budowę i objętych tym pozwoleniem na budowę są tożsame. Wprost organ odwoławczy wskazał, że pozwolenie na budowę (z [...] maja 2009 r.) obejmowało: budowę instalacji wewnętrznych oraz wykonania robót wykończeniowych zewnętrznych i wewnętrznych w zrealizowanym obiekcie budowlanym. Takie właśnie roboty wykończeniowe wewnętrzne i zewnętrzne oraz w zakresie instalacji (elektrycznej, wodno-kanalizacyjnej, centralnego ogrzewania, wentylacyjnej) były wykonywane przed wydaniem pozwolenia na budowę. Takich ustaleń dokonał organ odwoławczy wprost wskazując, że nawet po uchyleniu pozwolenia na budowę inwestor kontynuował prace budowlane nazywając je zabezpieczającymi. Sąd wskazał, że o ile prace te przed wydaniem kolejnego pozwolenia na budowę nie miały podstaw prawnych, o tyle rację ma organ odwoławczy wskazując, że już po wydaniu pozwolenia na budowę ocena tych prac musi uwzględniać tą nową okoliczność. W oparciu o powyższe Sąd stwierdził, że wydanie dla inwestora [...] S.A. w B. decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] maja 2009r., którą umorzono postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych, tzn. zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2006 r., oraz zatwierdzono projekt budowlany i wydano decyzję o pozwoleniu na budowę dla wykonania określonych tym pozwoleniem robót budowlanych dla budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz wjazdu i przebudowy chodnika na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. powoduje, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe. Art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wprost stanowi, że właściwy organ w okresie wstrzymania prac budowlanych może podjąć następujące merytoryczne decyzje: 1) nakazać zaniechania dalszych robót budowlanych bądź nakazać rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź nakazać doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego albo 2) nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, albo 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nałożyć, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Warunkiem podjęcia którejkolwiek z ww. decyzji jest jednak sytuacja, w której prowadzone roboty budowlane są wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia, środowiska, bądź też na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego (art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego). Sąd wskazał, że zaistnienie którejkolwiek z sytuacji wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego jest warunkiem sine qua non zastosowania którejkolwiek z sankcji wynikających z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. W tej zaś sprawie żadna z ww. przesłanek nie zachodzi. Nawet sytuacja, w której w chwili wykonywania robót budowlanych inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, ale po ich wykonywaniu takie pozwolenie uzyskał – nie pozwala ani na wstrzymanie tak wykonanych robót budowlanych już choćby z tej przyczyny, że nie można wstrzymywać wykonywania robót już wykonanych, ani też na nakazanie ich rozbiórki. Prawo budowlane nie sankcjonuje sytuacji, w której inwestor wykonuje prace budowlane bez pozwolenia na budowę, a potem otrzymuje pozwolenie na budowę obejmującą już wykonane uprzednio prace. Tym samym Sąd uznał, że pozwolenie na budowę, które "sankcjonuje" już wykonane prace budowlane, niejako powoduje również ich "legalizację". Nie można orzec ani o rozbiórce tak wykonanych robót budowlanych, ani też nakazać sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, skoro już został projekt budowlany sporządzony na potrzeby udzielonego pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu pozbawione podstaw prawnych byłoby nakazywanie rozbiórki tych fragmentów robót budowlanych, dla których inwestor w chwili ich wykonywania nie miał wprawdzie pozwolenia na budowę, ale później dokument taki uzyskał. Późniejsze pozwolenie na budowę niejako "zalegalizowało" już wykonane prace. Odmienny pogląd byłby niezrozumiały - nakaz rozbiórki wykonanych prac w sytuacji, w której inwestor dysponuje ostatecznym pozowaniem na budowę. Inwestor w takim przypadku rozbierałby niektóre części budynku, a następnie je powtórnie wykonywał na podstawie obowiązującego pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu byłoby to nielogiczne. Sąd wskazał, że w tej sprawie nie ocenia samego pozwolenia na budowę. Sąd zgodził się z poglądem, że inwestor podejmując prace na podstawie nieostatecznej decyzji, narusza art. 28 ustawy Prawo budowlane, który wyraźnie zezwala na prowadzenie robót budowlanych po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji inwestor podejmuje ryzyko, że nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę może zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Wprawdzie zarówno inwestor niemający w ogóle pozwolenia na budowę, jak i inwestor wykonujący uprawnienia na mocy nieostatecznej jeszcze decyzji naruszają jednoznaczny w swej treści przepis art. 28 Prawa budowlanego, to jednak w tym ostatnim przypadku inwestor może liczyć na to, że decyzja uprawniająca do wykonywania tych robót stanie się ostateczna. Ponosi wprawdzie ryzyko wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji ze wszystkimi tego konsekwencjami, jednakże jeżeli uzyska ostateczne pozwolenie na budowę, to orzeczenie nakazu rozbiórki ze względu na brak ostatecznego pozwolenia na budowę na którymś etapie wykonywania robót budowlanych mijałoby się z celem przyjętych rozwiązań ustawowych i przeczyłoby zasadzie racjonalnego ustawodawcy i zasadom demokratycznego państwa prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1450/04, opub. w CBOSA, tak też "Prawo budowlane. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2009, wydanie III). W ocenie Sądu postępowanie w przedmiocie rozbiórki wykonanych przez inwestora prac prowadzonych na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, po uzyskaniu przez niego decyzji ostatecznej jest niecelowe i jako bezprzedmiotowe postępowanie w tej sprawie należało umorzyć. Sąd wskazał, że druga z podnoszonych okoliczności w sprawie, tj. prowadzenie kilku postępowań administracyjnych w tej samej materii ma drugorzędne znaczenie. Jeżeli istotnie było już prowadzone postępowanie w sprawie nielegalnego prowadzenia robót budowlanych – to dalsze prowadzenie takiego postępowania także jest bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej: p.p.s.a, oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła C. S., zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. Skarżąca zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: I. Naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy /art. 174 pkt 2 p.p.s.a./, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o umorzeniu postępowania pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 50 a pkt 2) w zw z art. 50 w zw. z art. 51 ust. pkt 1,2 i 3 w zw. z art. 52 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i błędne uznanie, iż organ pomimo stwierdzenia nielegalnego wykonywania prac zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie decyzji o umorzeniu postępowania pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego a to art. 50 a pkt 2) w zw z art. 50 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 52 w zw. z art. 28 ust. 1 Prawa Budowlanego; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sprzeczne z materiałem zebranym w sprawie ustalenie, że nowe pozwolenie na budowę obejmuje wykonane uprzednio bez pozwolenia prace, podczas kiedy pozwolenie na budowę dotyczy zawsze prac, które dopiero mają być wykonane, a prace nielegalnie wykonane przez inwestora bez pozwolenia, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, zostały zinwentaryzowane i mogą być jedynie objęte trybem z art. 50, 50a pkt 2), 51 i 52 Prawa budowlanego oraz sprzeczne z materiałem zebranym w sprawie oraz z treścią ustaleń zawartą w I części uzasadnienia wyroku (str. 6) ustalenie na ostatniej stronie uzasadnienia, że inwestor [...] S.A. działał na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy inwestor działał bez pozwolenia na budowę; 4) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dokonania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie ustaleń w zakresie, czy było już prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie nielegalnego prowadzenia robót budowlanych oraz naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a. przez oddalenie wniosku dowodowego złożonego przez pełnomocnika skarżącej o dołączenie akt spraw administracyjnych, które zdaniem organu II instancji dotyczą tej samej materii; 5) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie sprzecznego wewnętrznie uzasadnienia, w którym najpierw Sąd podziela ustalenie, że inwestor prowadził prace bez pozwolenia na budowę, a następnie stwierdza, że nie zachodzi żadna przesłanka z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. II. Naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny prawa materialnego /art. 174 pkt 1 p.p.s.a./: 1) przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 50 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1,2 i 3 Prawa budowlanego, polegającą na przyjęciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że Prawo budowlane nie przewiduje żadnych sankcji dla inwestora w sytuacji, w której inwestor wykonuje prace budowlane bez pozwolenia na budowę, a potem otrzymuje pozwolenie na budowę na kontynuację prac; 2) przez błędną wykładnię art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3, przez przyjęcie koncepcji pozwolenia na budowę, "które sankcjonuje już wykonane prace budowlane, niejako powoduje również ich legalizację", a tym samym uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że pozwolenie na budowę może obejmować uprzednio nielegalnie wykonane prace i ponadto zastąpić postępowanie legalizacyjne i to pomimo, że zgodnie z treścią art. 28 Pr. bud. wydanie pozwolenia zawsze poprzedza proces budowlany i z mocy prawa nie może dotyczyć prac już wykonanych; 3) przez niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 50 Prawa budowlanego w zw. z art. 50a pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. i uznanie zasadności umorzenia postępowania przez organ II instancji jako bezprzedmiotowego wskutek wydania pozwolenia na kolejne prace budowlane pomimo, że bezprzedmiotowość postępowania nie zachodziła. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji opiera swój wyrok na ustaleniu organu II instancji, który potwierdza prowadzenie prac budowlanych pomimo wydania postanowienia o wstrzymaniu oraz pomimo braku pozwolenia na budowę wskutek uchylenia pozwolenia na budowę. Drugim elementem stanu faktycznego jest wydanie w dwa lata po rozpoczęciu postępowania w trybie art. 50 Prawa budowlanego ponownego pozwolenie na budowę na rzecz inwestora [...] S.A. Skarżąca wskazuje, że pomimo toczącego się postępowania w trybie art. 50 i nast. Prawa budowlanego postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę nie zostaje zawieszone. Zdaniem Sądu, wydane nowe pozwolenie na budowę legalizuje wcześniej wykonane prace. Nadto Wojewódzki Sąd Administracyjny czyni ustalenie, że zakres wykonanych nielegalnie prac pokrywa się z przyznanym pozwoleniem na budowę. Skarżąca wskazała, że argumentacja Sądu kieruje się niezrozumiałą dla niej koncepcją konieczności ochrony nielegalnie, tj. bez pozwolenia na budowę działającego inwestora. W pierwszej kolejności skarżąca wskazała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie całkowicie błędnie dokonał ustalenia, że pozwolenie na budowę obejmuje swym zakresem nielegalnie wykonane prace. Zdaniem skarżącej nie jest to możliwe, nawet teoretycznie, gdyż w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę organ przeprowadzał inwentaryzację wykonanych prac i w zakresie prac wykonanych postępowanie umorzył. Z treści art. 28 ust. 1 Pr. bud. wynika bowiem, że pozwolenie na budowę musi dotyczyć prac, które mają zostać wykonane. Oznacza to, że w żadnym wypadku pozwolenie na wykonywanie prac wskazanych w nowym pozwoleniu nie dotyczy prac już wykonanych - w tym prac wykonanych nielegalnie. Skarżąca podniosła, że nie jest więc tak jak przyjmuje Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że wydane pozwolenie na budowę dotyczy i pokrywa się z pracami wykonanymi bez pozwolenia. Po drugie, skarżąca zarzuciła, że prowadzenie prac nielegalnie, tj. bez pozwolenia na budowę, a wcześniej wbrew sądowemu postanowieniu o wstrzymaniu wykonalności decyzji, która to decyzja została następnie uchylona, stanowiło zagadnienie wstępne znane organowi I i II instancji w sprawie o pozwolenie na budowę. Skarżąca wskazała, że organ II instancji odmówił wstrzymania postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Oznacza to, że organ rozstrzygnął samodzielnie zagadnienie wstępne - przesądził na potrzeby postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, że nie miały miejsca nielegalne działania inwestora. Jak wynika z ustaleń organu II instancji, które zostały uznane za dokonane prawidłowo przez WSA w Krakowie, rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego było obarczone błędem. Oznacza to, że organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę błędnie samodzielnie rozstrzygnął zagadnienie wstępne. W przypadku wydania w postępowaniu będącym przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego decyzji dotyczącej nakazu rozbiórki, bądź nałożenia obowiązków legalizacyjnych decyzja taka stanowiłaby, zgodnie art. 145 pkt 7 k.p.a., podstawę do wznowienia postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Powyższe zdaniem skarżącej przesądza o całkowicie nietrafnej ocenie, że postępowanie w sprawie niniejszej jest bezprzedmiotowe. Co więcej, takie postępowanie narusza przewidzianą w art. 2 Konstytucji RP zasadę działania państwa na podstawie prawa. Organy nadzoru budowlanego były zobligowane treścią przepisów, by przeprowadzić postępowanie w trybie art. 50 i następnych Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuciła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał błędnej wykładni art. 28 ust. 1 w zw. z art. 50, 50a pkt 2 , 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 i 52 Prawa budowlanego uznając, że wydanie pozwolenia na dalsze prace legalizuje poprzednio wykonane pomimo braku pozwolenia na budowę pracę. Pozwolenie na budowę uzyskuje się przed budową. Natomiast nielegalne prace budowlane są sankcjonowane trybem przewidzianym w art. 50 i nast. Pr. budowlanego. Skoro ustawodawca przewidział specjalny odrębny tryb dla przywrócenia stanu zgodnego z prawem to błędna jest wykładnia, iż wydanie pozwolenia na budowę może zastąpić przewidziany ustawą tryb i jest to niewątpliwie wykładnia contra legem. Skarżąca podkreśliła, że Sąd I instancji sam miał świadomość, co najmniej, kontrowersyjności przedstawionej koncepcji wykładni, ponieważ sformułowania legalizacja użył w uzasadnieniu wyroku w cudzysłowie. Zdaniem skarżącej, WSA w Krakowie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji o umorzeniu postępowania pomimo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego art.art. 28 ust. 1 , 50 a pkt 2) w zw. z art. 50 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 w zw. z art. 52 Prawa budowlanego. Organ administracyjny bowiem prawidłowo ustalił, że inwestor kontynuował prace bez pozwolenia na budowę, ale błędnie zastosował prawo materialne przyjmując, że wydanie nowego pozwolenia na budowę wyłącza możliwość zastosowania sankcji przewidzianych w art. 50 a pkt 2 w zw. z art. 50 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuciła ponadto, że wyrok I instancji został oparty również na sprzecznych ustaleniach zawartych w uzasadnieniu wyroku. Mianowicie w jego pierwszej części Sąd prawidłowo ustala, że inwestor działał bez pozwolenia na budowę, po czym w ostatnim fragmencie rozważań wskazuje, że inwestor działał na podstawie nieostatecznego pozwolenia na budowę. Tak skonstruowane uzasadnienie w ocenie skarżącej narusza art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto na str. 6 (in fine) uzasadnienia Sąd podziela ustalenia, że inwestor prowadził prace pomimo braku pozwolenia na budowę, a na str. 8 stwierdza, że żadna z przesłanek wymienionych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak dokonania ustaleń w zakresie, czy było już prowadzone postępowanie administracyjne w przedmiocie nielegalnego prowadzenia robót budowlanych. Dokonanie tych ustaleń zresztą nie było możliwe, ponieważ odpowiednie dokumenty nie znajdowały się w aktach postępowania administracyjnego, a Sąd I instancji z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a. pominął wniosek dowodowy złożony przez pełnomocnika skarżącej na rozprawie o dołączenie akt spraw administracyjnych, które zdaniem organu II instancji dotyczą tej samej materii. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył [...] S.A. z siedzibą w B., wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie przesłanki nieważności postępowania określone enumeratywnie w § 2 art. 183 powołanej ustawy, które w rozpoznawanej sprawie nie występują. Tym samym należało rozpoznać wniesioną skargę w ramach przedstawionych zarzutów. W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca zakwestionowała legalność robót budowlanych wykonanych przez inwestora po uchyleniu prawomocnym wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 484/07 decyzji organów obu instancji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Jednocześnie Sąd ten uprzednio wstrzymał postanowieniem z dnia 28 stycznia 2008r. wykonanie zaskarżonej decyzji. W rozpoznawanej sprawie, kontrolując zaskarżoną decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Sąd pierwszej instancji w gruncie rzeczy zbagatelizował ten istotny dla rozstrzygnięcia sprawy fakt. Przede wszystkim z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie oparł rozstrzygnięcia na spójnym stanie faktycznym. Z jednej strony Sąd zauważa, że w sprawie chodzi o roboty budowlane wykonane przed uzyskaniem kolejnej decyzji o pozwoleniu na budowę (z dnia [...] maja 2009 r.). Jednocześnie w końcowej części rozważań Sąd wskazuje, że roboty budowlane wykonywane były na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tak istotna rozbieżność w zasadniczym dla oceny zastosowania przepisów prawa materialnego elemencie stanu faktycznego ma niewątpliwy wpływ na rozstrzygnięcie rozpoznawanej sprawy. Stanowi to naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego rozpoczęcie i następnie prowadzenie robót budowlanych może nastąpić jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też nie budzi wątpliwości, że decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć jedynie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Celem decyzji o pozwoleniu na budowę nie jest legalizowanie już zrealizowanej inwestycji, ani też dokonanie oceny już wykonanych robót (zob. wyrok NSA z 7 grudnia 2005 r., II OSK 285/05). Potwierdzeniem tej zasady jest art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego, zgodnie z którym nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. Wobec tego pogląd Sądu pierwszej instancji o "legalizacyjnym" charakterze pozwolenia na budowę jest błędny. Należy odnotować, że w rozpoznawanej sprawie najpierw wykonanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lutego 2007 r. zostało wstrzymane postanowieniem Sądu, a następnie zapadł prawomocny wyrok uchylający decyzje organów obu instancji dotyczące pozwolenia na budowę. Wobec tego w zaistniałym stanie faktycznym inwestor rozpoczął roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, które zostało w trakcie prowadzenia robót wyeliminowane z obrotu prawnego. W takim stanie faktycznym, co do zasady, inwestor już po wstrzymaniu wykonania postanowieniem Sądu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie powinien prowadzić dalszych robót budowlanych. Budowa obiektu budowlanego rozpoczęta na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i kontynuowana po wstrzymaniu wykonania tej decyzji oraz następnie jej uchyleniu jest przypadkiem prowadzenia robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 28 maja 2001 r., OSA 2/01 (ONSA 2001, Nr 4, poz. 143). Rozpoczęcie albo wznowienie robót budowlanych w przypadku uchylenia pozwolenia na budowę może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na zasadach ogólnych, albo decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych, w przypadku przerwania prowadzonej już budowy. Pozwolenie na wznowienie robót budowlanych wydaje na podstawie art. 51 ust. 4a Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego. Faktem jest, że w stosunku do inwestora zapadała kolejna decyzja, wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, dnia [...] maja 2009 r., którą umorzono postępowanie w zakresie wykonanych robót budowlanych (zrealizowanych na podstawie pozwolenia na budowę uchylonego przez WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 16 lipca 2007 r.) oraz zatwierdzono projekt budowlany i wydano pozwolenie na budowę dla wykonania określonych robót budowlanych. Oczywiście w rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu nie podlegała wskazana wyżej decyzja o pozwoleniu na budowę. Jednakże nie znajduje żadnego oparcia w stanie faktycznym sprawy stanowisko, że pozwolenie na budowę z dnia [...] maja 2009 r. dotyczyło także pozwolenia na wykonanie robót budowlanych wykonywanych przed tym dniem. Rzeczą Sądu pierwszej instancji było zweryfikowanie, czy prawidłowo organ nadzoru budowlanego II instancji uznał za bezprzedmiotowe postępowanie tylko z tego względu, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wydał pozwolenie na budowę, które uprawniało inwestora do kontynuacji robót budowlanych, co nie oznacza, że przesądzało o legalności dotychczas wykonanych robót. Na marginesie należy też zwrócić uwagę, że organy nadzoru budowlanego, stosownie do art. 84a ust. 2 Prawa budowlanego badają prawidłowość postępowania administracyjnego przed organami administracji architektoniczno-budowlanej oraz wydawanych w jego toku decyzji i postanowień. Dlatego też przez pryzmat tej regulacji koniecznym staje się ocena zasadności umorzenia postępowania w sprawie, w której, co nie ulega wątpliwości doszło do wyeliminowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co z kolei czyni istotną kwestię, czy zachodziła konieczność uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych i który organ – architektoniczno-budowlany, czy nadzoru budowlanego - winien taką decyzję wydać. Reasumując należy stwierdzić, że usprawiedliwiony jest zarzut - jak już wyżej wskazano – naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Jednocześnie za zasadny należało uznać także zarzut błędnej wykładni art. 28 ust. 1, art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Natomiast nie można było podzielić zarzutu naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. Zakres postępowania dowodowego przeprowadzanego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych dopuszczalne jest zatem jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego działania lub bezczynności organu administracji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwrócono uwagę, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji (por. wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., sygn. II GSK 359/05, LEX nr 216130). Niedopuszczalnym jest również kwestionowanie za pomocą tego przepisu poczynionych ustaleń faktycznych w sprawie (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 3. Warszawa 2009, s. 305). Ponadto, przepis ten wskazuje na możliwość przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu po nabraniu przez ten Sąd przekonania, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd nie ma zatem obowiązku przeprowadzenia tej czynności. Zarzucając naruszenie powyższego przepisu należy także uzasadnić, że miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, a takiej argumentacji zabrakło w skardze kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie był zobligowany do przeprowadzania dowodu z akt spraw administracyjnych wskazanych przez pełnomocnika skarżącej. Natomiast należy zwrócić uwagę, co należy uwzględnić przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ odwoławczy rozpatrzył sprawę w oparciu o akta przesłane wraz z odwołaniem oraz akta prowadzonych przez organ postępowań odwoławczych, szczegółowo wymienionych w uzasadnieniu decyzji. Oznacza to, że całość materiału, w oparciu o który rozstrzygał organ odwoławczy stanowi akta sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a., którymi powinien dysponować Sąd pierwszej instancji rozpoznając niniejszą sprawę. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 1 p.p.s.a.