II SA/Lu 12/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz,, Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Łucja Krasińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 r. sprawy ze skargi L. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o niezgodności wykorzystania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu [...] września 2011 r. L. S. zażądał od Burmistrza B. wydania zaświadczenia o następującej treści: "Zaświadcza się, że zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta B. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta B. Nr [...] w B. z dnia 10 grudnia 2003 r. i ogłoszonym w Dz. Urz. Województwa Lubelskiego z 2004 r. Nr 22, poz. 600, działka nr [...] położona w mieście B. przy ul. P. znajduje się na terenie oznaczonym PS przemysł i składy. Paragraf 1 punkt 10 planu posiada następujący zapis: "Tereny dla których plan przewiduje przeznaczenie inne od dotychczasowego, mogą być do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem użytkowane w sposób dotychczasowy. Na terenach tych zakazuje się budowy nowych i rozbudowy istniejących obiektów sprzecznych z funkcją przewidzianą w planie oraz remontów generalnych, wymagających wydania pozwolenia na budowę. Na obszarze strefy ochrony układu urbanistycznego dopuszcza się odstępstwa od ustaleń planu dotyczących linii zabudowy i parametrów układu komunikacyjnego – za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i zarządcy drogi". Paragraf 3 Funkcje terenu, Punkt 23. PS – przemysł, składy. Podpunkt e) posiada następujący zapis: zakazuje się lokalizacji obiektów mieszczących w sobie funkcję mieszkaniową z wyjątkiem lokali wynikających z potrzeb technologicznych (np. stały nadzór); Plan Przestrzennego Zagospodarowania B. obowiązujący do końca roku 2003 przewidywał, że teren działki [...] oznaczony był symbolem "60B – Wojewódzka Spółdzielnia Budownictwa Wiejskiego. Adaptacja z możliwością zmiany profilu świadczonych usług lub przekształcenia się w inną firmę". W związku z powyższymi zapisami planów, budownictwo zagrodowe na tym terenie oraz prowadzenie specjalistycznego gospodarstwa rolniczego w zakresie hodowli koni jest sprzeczne z zapisami zarówno poprzedniego, jak i obowiązującego Planu Przestrzennego Zagospodarowania Miasta B.". Interes prawny w uzyskaniu tego zaświadczenia L. S. upatrywał w tym, iż jest uprawniony do zaskarżenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanych w dniu [...] sierpnia 2011 r., dotyczących sąsiedniej nieruchomości o nr ewidencyjnym [...], w tym zgodności jej wykorzystania na cele określone w planie miejscowym Miasta B. Skarżący podniósł, iż uzyskane zaświadczenie posłuży jako dowód w postępowaniu wywołanym wniesieniem skarg na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 217 i art. 219 k.p.a., Burmistrz B. odmówił L. S. wydania tego zaświadczenia, wskazując, iż żądanie wnioskodawcy nie ma umocowania w obowiązującym prawie. Podniósł, iż ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, 717 ze zm.) nakłada na gminę obowiązek prowadzenia polityki przestrzennej, w tym opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie przewiduje ona jednak funkcji kontrolnych organów gminy nad sposobem wykorzystania terenów i realizacji inwestycji zgodnie z planem miejscowym. Tego rodzaju działalność prowadzona jest na szczeblu powiatu przy wydawaniu pozwoleń na budowę. W ocenie organu, jedynymi zaświadczeniami z zakresu planowania przestrzennego i budownictwa, wydawanymi przez burmistrza miasta, są: zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, wydawane na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 2 pkt 3 i art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), które są przepisami szczególnymi w stosunku do art. 217 k.p.a. Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na treść art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a. Wskazało następnie, iż postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, regulowane przepisami działu VII k.p.a., ma charakter odmienny niż ogólne (orzecznicze) postępowanie administracyjne normowane przez działy I, II i IX k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w jego ramach pełni wyłącznie rolę pomocniczą w stosunku do posiadanych przez organ administracji publicznej ewidencji, rejestrów oraz innych zbiorów danych, więc właściwy organ nie ma obowiązku poszukiwania przydatnych informacji do wydania żądanego zaświadczenia w zbiorach danych pozostających w dyspozycji innych organów państwa. Kolegium wskazało, że jeżeli z treści planu miejscowego Miasta B. nie wynikają informacje zawarte we wniosku L. S. z dnia [...] września 2011 r., to wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie jest możliwe. Ponadto treść planu miejscowego będącego przepisem powszechnie obowiązującego prawa nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia. W ocenie Kolegium, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kwestia istotna dla wydania żądanego zaświadczenia jest sporna, skoro przewidywane jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego lub taka skarga została już wniesiona. Powołując tezy orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, organ odwoławczy wyjaśnił, że rolą zaświadczenia jest potwierdzenie określonych faktów lub okoliczności, a nie ich modyfikacja, uzupełnienie czy stworzenie nowych. Jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie wydania zaświadczenia jest sporna, to nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści wskazanej przez zainteresowanego. Kolegium przypomniało również, że nie jest dopuszczalne wydanie zaświadczenia na podstawie informacji (dowodów) przedłożonych organowi administracji przez osobę zainteresowaną wydaniem zaświadczenia, bowiem przydatne do tego celu dane powinny znajdować się w prowadzonych przez ten organ ewidencjach, rejestrach bądź innych bazach danych znajdujących się w jego posiadaniu. W skardze na powyższe postanowienie L. S. zażądał uchylenia postanowienia Kolegium oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie: 1) art. 217 i 218 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację; 2) art. 6, 7, 8 i art. 80 k.p.a. poprzez lekceważący stosunek organu do przepisów prawa, twierdzeń strony i przeprowadzonych dowodów; 3) art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, iż treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego przepisem prawa powszechnie obowiązującego, nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia. Organ administracji ma prawo odmówić wydania zaświadczenia jedynie w ściśle określonych sytuacjach, na dowód czego skarżący przytoczył treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r. (II SA/Wa 1412/06). W przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia został skierowany do właściwego organu, poparty niekwestionowanym przez organ interesem prawnym w jego uzyskaniu i nie istnieją okoliczności przemawiające za brakiem możliwości wydania zaświadczenia o określonej treści. Całkowicie błędne, w ocenie skarżącego, są twierdzenia organów administracji, że obowiązek wydania zaświadczenia w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy tylko i wyłącznie przypadków określonych w art. 48, 49b i art. 71 Prawa budowlanego, skoro żaden przepis prawa nie stanowi, że wydawanie tego typu zaświadczeń musi dotyczyć wyłącznie sytuacji przewidzianej w Prawie budowlanym związanej z samowolą budowlaną lub zmianą przeznaczenia obiektów budowlanych. Stanowisko Kolegium odnośnie do niedopuszczalności wydawania zaświadczeń dotyczących treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, iż jest to przepis prawa powszechnie obowiązującego, prowadzi, zdaniem skarżącego, do niczym nieuzasadnionego ograniczenia praw wnioskodawcy jako podmiotu prawa narażonego na negatywne konsekwencje naruszenia planu przez posiadaczy nieruchomości sąsiednich. W dalszej części skargi skarżący wskazał na okoliczności związane z zabudową nieruchomości sąsiednich, a mające wpływ na funkcjonowanie prowadzonego przez niego zakładu. Skarżący wskazał, iż Burmistrz B. wydał właścicielowi sąsiedniej działki o nr [...] zaświadczenie o zgodności miejscowego planu ze zmianą przeznaczenia znajdujących się na tej nieruchomości obiektów z przemysłowych na zawierające pomieszczenia mieszkalne. W związku z tym podniósł zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż zasada równości nie pozwala - bez wskazania konkretnej normy zakazującej - na pozbawienie arbitralnie i wybiórczo określonych osób prawa do otrzymywania zaświadczeń. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał, iż nie można dopatrzyć się naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa podczas rozpatrywania wyżej wskazanej sprawy. Jeżeli nawet organ administracji uprzednio wydałby zaświadczenie o określonej i żądanej treści niezgodnie z przepisami prawa, to osoba znajdująca się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej nie może skutecznie domagać się wydania takiego samego lub podobnego w treści zaświadczenia z powołaniem się na zasadę równego traktowania obywateli przez organy administracji. Fakt naruszenia prawa przez organ w jednym przypadku nie uprawnia nikogo do żądania, aby organ ten ponownie złamał przepisy prawa z uwagi na treść art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa, chociaż nie wszystkie poglądy wyrażone w uzasadnieniach tych rozstrzygnięć zasługują na aprobatę. W myśl art. 217 k.p.a., zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei z art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia m.in., gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu. Z powyższego wynika zatem, iż w drodze zaświadczenia organ stwierdza to, co jest mu wiadome, ale o niczym nie rozstrzyga. Zaświadczenie jest tylko pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego wcześniej ustalonego odpowiednim aktem prawnym. Stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a., organ, do którego wpłynął wniosek o wydanie zaświadczenia, może przeprowadzać postępowanie wyjaśniające tylko w ograniczonym, koniecznym zakresie. Może opierać się tylko na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z będących w jego dyspozycji rejestrów, ewidencji i innych dokumentów. Poza tym, jak wyżej wskazano, organ nie może niczego potwierdzać, co nie znajduje w nich oparcia, a więc przede wszystkim stosować własnych ocen, czy wysuwać własnych wniosków. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, wskazać należy, iż w istocie skarżący żądał od organu wykonawczego gminy potwierdzenia, iż z ustaleń obowiązującego do kończ 2003 r. planu przestrzennego zagospodarowania B. oraz obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. wynika, iż na terenie, na którym znajduje się działka nr [...], budownictwo zagrodowe oraz prowadzenie specjalistycznego gospodarstwa rolniczego w zakresie hodowli koni jest sprzeczne z tymi aktami prawnymi. Sporządzenie żądanego przez skarżącego zaświadczenia wymagałoby zatem analizy treści odpowiednich przepisów obu planów i dokonania przez organ oceny, czy wskazane przez skarżącego zamierzenia inwestycyjne są sprzeczne z tymi przepisami. Kłóci się to z istotą zaświadczenia, którego rolą jest jedynie potwierdzenie istniejącego, już ustalonego stanu faktycznego czy prawnego. Ponadto, jak słusznie wskazał organ drugiej instancji, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt powszechnie obowiązującego prawa, jest publikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jego treść jest dostępna dla wszystkich zainteresowanych. Skoro, jak twierdzi skarżący, jego intencją nie było polemizowanie z treścią planów, a jedynie jej potwierdzenie, to powinien w tym celu sięgnąć po odpowiednie wojewódzkie dzienniki urzędowe, w których została opublikowana treść obowiązujących poprzednio i obecnie planów zagospodarowania przestrzennego Miasta B. i w ten sposób zapoznać się z ich brzmieniem. Poza tym, skoro treść zaświadczenia miała posłużyć jako dowód w sprawie wszczętej ze skargi L. S. na decyzje organu właściwego w sprawach budowlanych, słusznie Kolegium dopatrzyło się sporu w kwestii objętej żądanym zaświadczeniem. Błędne jest natomiast stanowisko organu pierwszej instancji, iż obowiązek wydania zaświadczenia w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy tylko i wyłącznie przypadków określonych w art. 48, 49b i art. 71 Prawa budowlanego, gdyż, jak podniósł skarżący, żaden przepis prawa nie stanowi, że wydawanie tego typu zaświadczeń musi dotyczyć wyłącznie sytuacji przewidzianej w Prawie budowlanym związanej z samowolą budowlaną lub zmianą przeznaczenia obiektów budowlanych. Powyższe uchybienie organu pierwszej instancji, w świetle wskazanych argumentów przemawiających za odmową wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Jeszcze raz należy podkreślić, iż skarżący zażądał wydania zaświadczenia o treści nie stanowiącej informacji o istniejącym stanie faktycznym czy prawnym, co byłoby zgodne z istotą i funkcją zaświadczenia, ale wymagającego przeprowadzenia odpowiedniej analizy porównawczej i dokonania oceny sprzeczności danego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami aktów planowania przestrzennego obowiązujących na danym terenie. Tymczasem zaświadczenie wydaje się, gdy dany fakt jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać" (por. W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285). Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż ocena zgodności inwestycji budowlanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest przez organy administracji architektoniczno – budowlanej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Trafnie zatem organy orzekające w sprawie uznały, iż wniosek skarżącego nie może być załatwiony pozytywnie w oparciu o przepisy k.p.a. dotyczące zaświadczeń. Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, wskazać należy, iż okoliczność wydania przez organ gminy zaświadczenia w analogicznym stanie faktycznym w innej sprawie nie obligowała organu do wydania skarżącemu zaświadczenia o określonej przez niego treści w niniejszej sprawie. Organ nie jest w tym zakresie związany swoimi wcześniejszymi poczynaniami. Jeżeli w danej sprawie organ postąpił wbrew prawu, nie można żądać, by naruszył prawo w ten sam sposób w innej sprawie, z powoływaniem się na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Należy podkreślić, iż w polskim systemie prawnym zasadą nadrzędną jest zasada praworządności, na którą składa się zasada działania organów administracji publicznej zgodnie z przepisami prawa (zasada legalności). Nie można zatem akceptować stanu, w którym organ dopuściłby się naruszania prawa z uwagi na okoliczność, iż w innej analogicznej sprawie w ten sam sposób naruszył prawo, a zatem z powołaniem się na zasadę równości wobec prawa. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.