I OW 195/11

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Barbara Adamiak (spr.) del. WSA Elżbieta Kremer Protokolant specjalista Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Wojewody Małopolskiego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wojewodą Małopolskim a Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w przedmiocie rozpoznania odwołania Z. N. od decyzji Starosty Powiatu Nowotarskiego z dnia [...] czerwca 2011r. znak:[...] w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu jako organ właściwy do rozpoznania odwołania I OW 195/11 UZASADNIENIE Wojewoda Małopolski wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Nowym Sączu w sprawie określenia organu właściwego do rozpoznania sprawy w związku z decyzją Starosty Nowotarskiego odmawiającego udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu przekazało odwołanie Z. N. od decyzji Starosty Nowotarskiego z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] o odmowie udostępnienia Z. N. informacji publicznej w zakresie oznaczenia ewidencyjnego nieruchomości, dla których zostały wydane decyzje Starosty Nowotarskiego w okresie od dnia 1 stycznia 2006 r. do dnia 22 kwietnia 2011 r. o pozwoleniu na budowę dla nieruchomości położonych na obszarze Miasta i Gminy Rabka Zdrój. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu przekazując odwołanie Wojewodzie Małopolskiemu pierwszym pismem z dnia 19 lipca 2011 r. wywiodło kompetencje Wojewody z art. 82b ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej prowadzą rejestr wniosków o pozwolenie na budowę i decyzji o pozwoleniu na budowę i przekazują wprowadzone do niego dane do organu architektoniczno-budowlanego. Przyjąć zatem należy, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu, że przepis ten wyznacza organ będący dysponentem rejestru decyzji o pozwoleniu na budowę oraz organ wyższego stopnia, do którego kompetencji należy ogólny nadzór we wszystkich sprawach związanych z jego prowadzeniem. Zdaniem Wojewody Małopolskiego stanowisko to nie jest prawidłowe. W sprawie wydana została przez Starostę Nowotarskiego – czyli jednostkę samorządu terytorialnego – decyzja administracyjna odmawiająca udostępnienia informacji publicznej. "Regulacja art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma charakter uniwersalny, gdyż odnosi się zarówno do postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, jak i postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wykładnia systemowa przepisu art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, iż pod pojęciem "stosowania przepisów K.p.a. do decyzji" (...) należy rozumieć (...) także nakaz stosowani wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji. Oznacza to, że od decyzji wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (...) przysługują wnioskodawcy przewidziane na gruncie K.p.a. środki prawne. Wszystkie ww. decyzje zostają podjęte przez właściwe podmioty w pierwszej instancji. Tym samym w toku instancji wnioskodawca (będący stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a.) będzie mógł wnieść od nich odwołanie zgodnie z postanowieniem art. 127 § 1 K.p.a.". ("Komentarz do art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej", Michał Kłaczyński, Sergiusz Szuster, LEX/El. 2003). Zatem zastosowanie w przypadkach tych decyzji znajdą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego odnośnie właściwości organów odwoławczych. Zgodnie z art. 17 pkt 1 K.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. W przedmiotowej sprawie nie można się dopatrzyć istnienia takich ustaw szczególnych, które sankcjonowałyby właściwość Wojewody jako organu wyższego stopnia, do rozpatrywania odwołań od decyzji starosty w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W szczególności nie mogą być uznane za takie przepisy powoływane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w treści pisma, przekazującego odwołanie, to jest art. 38 ust. 4, art. 80 ust. 1, art. 82b ust. 1 pkt 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Wyżej wymienione przepisy dotyczą bowiem zakresu działania Starosty jako organu administracyjnego, podejmującego działania w ramach rozpoznawania spraw o charakterze architektoniczno-budowlanym w pierwszej instancji i nie dotyczą w ogóle ani spraw z zakresu udostępniania informacji publicznej, ani też nadzorowania przez wojewodów działań starostów, podejmowanych w tym zakresie. Zatem należy uznać, iż organem właściwym do rozpatrzenia odwołań od decyzji starosty o odmowie udostępnienia informacji publicznej jest, na zasadach ogólnych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem sporu kompetencyjnego pomiędzy organami administracji rządowej a organami jednostek samorządu terytorialnego może być właściwość ustawowa organów administracji publicznej, a zatem zarówno właściwość rzeczowa, właściwość miejscowa oraz właściwość instancyjna. Właściwość instancyjna to zdolność prawna organu administracji publicznej do weryfikacji rozstrzygnięć (decyzji, postanowień) podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią, że organem właściwym do weryfikacji w toku instancji jest organ wyższego stopnia. Według art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego "Właściwy do rozpoznania odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy". Art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego przyjmuje jako regułę przyznanie właściwości instancyjnej organowi wyższego stopnia. Od tej reguły przepisy szczególne mogą wprowadzać wyjątki przez przyznanie właściwości instancyjnej specjalnie powołanemu organowi oraz przez przyznanie prawa odwołania do sądu powszechnego, które przenosi sprawę na drogę postępowania przed sądem powszechnym. Ustawa z 6 września 1994 r. o dostępie do informacji publicznej nie wprowadza regulacji stanowiących wyjątek od reguły przyjętej w art. 127 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej "Odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organy władzy publicznej następuje w drodze decyzji (ust. 1). Do decyzji, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego z tym, że: 1) odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, 2) uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2)". Ustawa o dostępie do informacji publicznej stanowi, że stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwość instancyjną ustala się według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1. W myśl art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego "Organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są: 1) w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego –samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej". Pierwszeństwo stosowania przy ustaleniu właściwości instancyjnej mają ustawy szczególne. Po wykluczeniu regulacji w ustawach szczególnych, właściwość instancyjną wobec organów jednostek samorządu terytorialnego ustala się na podstawie art. 17 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego. Takie rozwiązanie przyjmuje ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.), stanowiąc w art. 3 ust. 1 pkt 7, że "Wojewoda jest organem wyższego stopnia w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (...)". Wojewodzie przyznano właściwość instancyjną tylko gdy tak stanowią przepisy ustaw szczególnych. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, z zastrzeżeniem zasad i trybu udzielania informacji publicznej zawartych w ustawach szczególnych, reguluje procedurę udzielania informacji publicznej. Ustawa ta nie zawiera przepisów szczególnych ustalenia właściwości instancyjnej w sprawach weryfikacji decyzji o odmowie lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W zakresie właściwości instancyjnej nie ma podstaw do stosowania regulacji wynikających z ustaw materialnoprawnych, z których zakresem przedmiotowym związana jest żądana informacja publiczna. W sprawie nie ma podstaw do stosowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Z tych względów, na podstawie art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.