IV SA/Wa 2040/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Z. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych - oddala skargę - Minister Rolnictwa I Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2011 r. - zaskarżoną skargą przez Wójta Gminy Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2011 r., którą niewyrażono zgody na zmianę przeznaczenia [...] ha gruntów rolnych klas II-III na cele nierolnicze, położonych w granicach działki nr [...] w obrębie geodezyjnym K., gmina Z. Stan sprawy przedstawia się następująco: Wójt Gminy Z. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wyżej opisanych gruntów rolnych, przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na cele zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Marszałek Województwa [...] oraz [...] Izba Rolnicza pozytywnie zaopiniowali przeznaczenie wnioskowanych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2011 r. nie wyraził zgody na przeznaczenie wnioskowanych gruntów na cele nierolnicze. Nie podzielając opinii Marszałka Województwa [...] uznał, iż przeznaczanie kolejnych [...] ha gruntów rolnych klas II - III na cele nierolnicze nie jest uzasadnione w sytuacji, gdy na terenie obrębu geodezyjnego K. znajduje się już ok. [...] ha gruntów rolnych klas I - III, które takową zgodę już uzyskały, a nie zostały jeszcze zabudowane. Wskazał także na brak uzasadnienia opinii [...] Izby Rolniczej, który uniemożliwił mu odniesienie się do niej. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez wnioskodawcę, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] października 2011 r, utrzymał w mocy decyzję wydaną w pierwszej instancji. Organ podniósł, iż stosownie do ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze (art. 3 ust. 1 pkt 1). Na cele te można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej (art. 6 ust. 1). Zasadą jest przy tym, że im wyższa klasa bonitacyjna gleby, tym większa jest jej przydatność produkcyjna. Organy właściwe z zakresu ochrony gruntów rolnych, przede wszystkim mają obowiązek ochrony tych gruntów. Oznacza to konieczność przeciwdziałania jakimkolwiek nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany takiego ich przeznaczenia. Czy jednak dana zmiana przeznaczenia jest zasadna należy do oceny właściwego organu każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. Minister dodał, iż nie ocenia wniosku z punktu widzenia zamierzeń urbanistycznych czy też korzyści ekonomicznych wynikających ze zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Poddając analizie przedmiotową sprawę organ stwierdził, że występowanie na terenie gminy, a także w obrębie geodezyjnym K. znacznych powierzchni gruntów rolnych klas I - III, nie uzasadnia wyrażenia zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze kolejnych gruntów rolnych objętych ww wnioskiem, tym bardziej, że w ostatnich pięciu latach dla obrębu K., Gmina Z. uzyskała zgodę na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha. Jak wynika z prowadzonej przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi sprawozdawczości w ramach statystyki publicznej (sprawozdanie [...]), w całej gminie Z., w latach 2005 - 2010 wyłączono z produkcji rolniczej [...] ha gruntów rolnych klas I - III, z czego na cele mieszkaniowe przypada [...] ha. W obrębie K. występują grunty rolne posiadające zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, które to w pierwszej kolejności należy wykorzystywać na cele nierolnicze. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi badając zasadność wyrażenia żądanej zgody na zmianę przeznaczenia [...] ha gruntów rolnych klas II - III na cele nierolnicze, jako organ II instancji podjął starania aby wyjaśnić stan faktyczny omawianej sprawy. Zwrócił się do wnioskodawcy o przesłanie aktualnej mapy zasadniczej terenów objętych projektem planu. Przesłana kserokopia mapy do celów projektowych w skali 1:5000, w czytelny sposób przedstawia, iż w sąsiedztwie terenów objętych wnioskiem nie występują tereny zabudowane zabudową nierolniczą. Jednocześnie po przeciwnej stronie drogi, która stanowi granicę obszaru opracowania planu, występuje zabudowa szeregowa. Nie zmienia to jednak faktu, iż Wójt Gminy Z. podejmując działania zmierzające do uchwalenia kolejnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrębu K. nie podjął działań nałożonych na niego ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegających na przeprowadzeniu analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia planu. Skoro tereny, dla których obowiązują plany miejscowe nie są sukcesywnie zagospodarowywane zgodnie z ich przeznaczeniem ustalonym w tych planach, brak jest uzasadnienia przeznaczania kolejnych gruntów rolnych wysokich klas bonitacyjnych na cele nierolnicze. W kwestii uzyskanych do omawianego wniosku pozytywnych opinii Marszałka Województwa [...] oraz [...] Izby Rolniczej, Minister podkreślił, że decyzja podejmowana jest na podstawie zgromadzonych materiałów, a wskazane opinie są jedynie jednym z elementów tych materiałów i nie są wiążące przy podejmowaniu decyzji w przedmiotowej sprawie. Ponadto Minister podkreślił, że przeznaczenie gruntów rolnych klas I - III na cele nierolnicze na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma charakteru obligatoryjnego, lecz uznaniowy, co w szczególności oznacza, iż organ samodzielnie podejmuje decyzję w sprawie wyrażenia żądanej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. O tym, jaka ma być treść wydawanej decyzji decyduje wyobrażenie organu o celowości wydania decyzji konkretnej treści. W świetle powyższego, Minister uznał, iż brak jest wyraźnych przesłanek do wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia spornych gruntów rolnych, albowiem tylko w wyjątkowych przypadkach, mogą być przeznaczone do zainwestowania grunty wysokich klas bonitacyjnych. Taka wyjątkowa sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wójt Gminy Z. w skardze, uzupełnionej pismem procesowym z 14 lutego 2012 r., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2011 r. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 w zw, z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki pozwalające na wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze [...] ha gruntów rolnych położonych w granicach działki ewidencyjnego nr [...] w obrębie geodezyjnym K. na terenie gminy Z.; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez ich wadliwe zastosowanie i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący i wnikliwy okoliczności faktycznych sprawy, a także nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co spowodowało, że przy wydaniu decyzji na podstawie uznania administracyjnego nie wzięto pod uwagę słusznego interesu obywateli i interesu społecznego, - art 107 § 3 K.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i nieuzasadnienie w sposób wystarczający motywów rozstrzygnięcia, oraz błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, przez przyjęcie, że w sąsiedztwie ww działki nie występują tereny zabudowane zabudową nierolniczą, a jedynie występują grunty posiadające zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze, które nie zostały dotychczas wykorzystane. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w bezpośrednim sąsiedztwie północno- zachodniego narożnika działki [...], po drugiej stronie drogi gminnej, w odległości około 15 m od granicy działki istnieje zabudowa, a w kompleksie tym zrealizowane już zostały 62 budynki mieszkalne. Natomiast łącznie w rejonie działki istnieje 450 nowo wybudowanych przez deweloperów domów. Skarżący w swoich wcześniejszych pismach składanych w toku postępowania administracyjnego jednoznacznie wykazał, że na terenie K. są obecnie realizowane rozległe kompleksy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, szeregowej i wielorodzinnej właśnie w oparciu o uchwalone plany miejscowe. Rozmiar i skala inwestycji w tym obrębie jest szczególnie duża. Procedury przygotowania inwestycji są długotrwałe, a wśród nich najdłużej trwa sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym uzyskanie zgodny, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Istotny w sprawie jest także fakt, że na części wnioskowanej działki została już wcześniej wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze dla ok. [...] ha gruntu rolnego II i III klasy bonitacyjnej. Wynika z tego, że na ok. 30 % dz. [...] możliwa jest obecnie realizacja zabudowy nierolniczej. W tej sytuacji stwierdzenie, że wystąpienie o zgodę na zmianę przeznaczenia pozostałych ok. [...] ha gruntów rolnych jest działaniem nieracjonalnym jest chybione. Skarżący wskazał nadto, iż w sprawach pozostawionych przez przepisy uznaniu administracyjnemu, gdy interes społeczny nie stoi temu na przeszkodzie i leży to w możliwości organu, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Istotnym także jest zdaniem skarżącego, iż z art. 6 powołanej ustawy nie można wyinterpretować zakazu wydawania decyzji pozytywnych dla terenów rolnych i leśnych, Byłoby to nieuzasadnione ograniczenie interesów inwestorów i właścicieli, sprzeczne z celem, dla jakiego go ustanowiono. Celem tym jest podkreślenie prawnej ochrony gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, jednakże nie może to być ochrona totalna, nie uwzględniająca racji, które przemawiają w danym konkretnym przypadku za wyrażeniem takiej zgody. Gmina Z. rozwija się w sposób niezwykle dynamiczny, a saldo migracji na terenie gminy w ostatnich latach jest zdecydowanie dodatnie, dlatego zasadne jest wyrażenie zgody przez Ministra na zmianę przeznaczenia wskazanych gruntów rolnych na cele nierolnicze. Nadto Minister w sposób należyty nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności aktualnej mapy zasadniczej terenów objętych projektem planu oraz opinii Marszałka Województwa [...] z [...] marca 2011 roku, ani pozytywnej opinii [...] Izby Rolniczej. Całkowicie pominął istotną kwestię, iż z [...] ha gruntów rolnych posiadających "zgodę rolną", około [...] ha gruntów (a więc ponad 2/3 obszaru) znajduje się w granicach realizowanej obecnie osady G. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, uznał jej za bezzasadne i podtrzymał swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - zwanej dalej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, nie uwzględnił skargi. W konsekwencji uznał, iż zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] października 2011r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] czerwca 2011 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie była kwestia wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas II-III o powierzchni [...] ha, położonych w granicach działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie geodezyjnym K., na terenie gminy Z., na cele nierolnicze. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję o odmowie wyrażenia takiej zgody powołując się głównie na treść art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych [(Dz. U. z 2004r., Nr 121, poz. 1266, ze zm.) - dalej w skrócie: u.o.g.r.l.]. Przechodząc do kontroli legalności ww decyzji należy zgodzić się ze skarżącym, iż ocena sprawy w przedmiocie zmiany przeznaczenia gruntów nie jest rezultatem związania konsekwencją prawną wynikającą wprost z określonego przepisu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, lecz ma charakter uznania administracyjnego w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Określająca, bowiem kompetencje organów, ww ustawa niezabrania, co do zasady zmiany przeznaczenia jakichkolwiek gruntów. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania skutków prawnych w ramach pewnej swobody, którą pozostawiają jej przepisy prawa materialnego oraz w ramach obowiązujących reguł proceduralnych. Organ działając w oparciu o uznanie ma obowiązek wyważyć interes publiczny oraz słuszny interes strony. Na organie spoczywa, zatem obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym (wyrok NSA z 16.11.1999r., sygn. akt III SA 7900/98, publ. Lex nr 47243). W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie naruszył powołanych w skardze przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także podjęte decyzje pozostają w zgodzie z przepisami postępowania, tj. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., w tym nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego. W świetle art. 7 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., przeznaczenie gruntów rolnych na cele nierolnicze, jeśli dotyczy gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, a ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha, wymaga uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Rolą Ministra jest w takiej sytuacji dokonanie oceny, czy przeznaczenie gruntu rolnego klasy od I-III jest uzasadnione w świetle przepisów ustawy, a w szczególności jej art. 3 ust. 1 pkt 1 - wskazującego, że ochrona gruntów rolnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze oraz art. 6 ust. 1 - określającego, że na cele nierolnicze można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów, jako nieużytki, a w razie ich braku inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Powołane przepisy wyrażają, zatem wskazówki, jakimi winien kierować się organ administracji przy wydawaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze oraz nie zamykają one możliwości przeznaczenia na cele nierolnicze gruntów rolnych klas I-III. Niemniej nie można przyjąć, że w sytuacji, gdy organ nie podzieli poglądu strony wnioskującej o taką zmianę, to w świetle powołanych przepisów, nie może odmówić wyrażenia żądanej zgody. Wspomniana bowiem konstrukcja rozstrzygnięcia z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l., przy kierowaniu się wskazanymi wytycznymi, które wyznaczają granice uznania administracyjnego, oznacza że właściwemu organowi pozostawiono ocenę każdej konkretnej sytuacji faktycznej przy zastosowaniu jego najlepszej merytorycznej wiedzy. W niniejszej sprawie organ prawidłowo ustalił, że w sąsiedztwie terenów objętych wnioskiem Wójta Gminy Z. nie występują tereny zabudowane zabudową nierolniczą. Ze zgromadzonych dokumentów, znajdujących się w aktach sprawy, w szczególności z map w istocie wynika, że działka nr [...] nie przylega w żadnej długości granicy do terenu zurbanizowanego. Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera sprzeczność w tym zakresie, albowiem wskazuje się w nim jednocześnie, że po przeciwnej stronie drogi, która stanowi również granicę obszaru opracowania planu, występuje zabudowa szeregowa. Niemniej jednak nie oznacza to, iż wzdłuż granic analizowanego obszaru istnieje zabudowa, albowiem dopiero zorganizowany teren zabudowy mieszkaniowej znajduje się w północno - zachodnim narożniku działki [...] w odległości 15 m, po przeciwnej stronie drogi, u zbiegu ulic [...] i [...], na co sam zwrócił uwagę skarżący. Oceny dokonanej przez Ministra nie może zmienić także okoliczność, że na terenie K. realizowane są rozległe kompleksy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, szeregowej i wielorodzinnej w oparciu o uchwalone już plany miejscowe. Otóż zauważyć należy, iż sam fakt prowadzenia przez Gminę intensywnych działań inwestycyjnych, nie może przemawiać za każdorazową zasadnością zmiany przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze. Kluczową kwestią będącą podstawą dla przyjęcia zasadności rozstrzygnięcia Ministra jest fakt, że na terenie obrębu geodezyjnego K. znajdują się [...] ha gruntów rolnych klas I - III, które uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, jednakże nie zostały dotychczas jeszcze wykorzystane. Nawet gdy uznać - zgodnie z wolą skarżącego - że z [...] ha gruntów rolnych posiadających zgodę na zmianę ich przeznaczenia, około [...] ha gruntów (a więc ponad 2/3 obszaru) znajduje się w granicach realizowanej obecnie osady G., to w dalszym ciągu na spornym terenie pozostają grunty posiadające zgodę na zmianę przeznaczenia, a które nie zostały dotychczas wykorzystane. W tej sytuacji wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia kolejnych gruntów rolnych na cele nierolnicze nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ale także nie jest zasadne z racjonalnego punktu widzenia. W istocie, procedury przygotowania inwestycji (kompleksy mieszkaniowe, mieszkaniowo - usługowe) są długotrwałe, a wśród nich najdłużej rzeczywiście trwa sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym uzyskanie zgodny, o której mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. Nie można jednak podejmować działań "na zapas", będąc świadomym niewykorzystania istniejących już terenów inwestycyjnych, które zostały przekształcone w takie (uzyskały zgodę na zmianę przeznaczenia) w uchwalonych już miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Dalej nie można podzielić argumentu skarżącej, iż za wyrażeniem zgody powinien przemawiać fakt, iż na część wnioskowanej działki ([...] ha) została już wcześniej wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Działka nr [...] od strony północnej, czyli tej, w której części uzyskała zgodę na zmianę przeznaczenia, przylega bowiem do ul. [...], natomiast pozostała cześć tej działki, czyli ta objęta obecnie wnioskiem o zgodę, z trzech stron, tj. od strony wschodniej, zachodniej i południowej otoczona jest gruntami rolnymi, zatem w dalszym ciągu leży w zwartym kompleksie gruntów rolnych, które nie są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia i nie ma przeszkód, aby wraz z takim sąsiedztwem stanowiła przestrzeń przydatną produkcyjnie do prowadzenie prawidłowej gospodarki rolniczej. Również uzyskanie pozytywnych opinii Marszałka Województwa [...] oraz [...] Izby Rolniczej w zakresie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, położonych w granicach działki ewidencyjnej nr [...], w obrębie geodezyjnym K., na terenie gminy Z., nie może być decydujące dla wydania decyzji na podstawie art. 7 u.o.g.r.l. Opinie te jakkolwiek istotne, stanowią część materiału dowodowego i jako takie podlegają ocenie organu orzekającego. Oceny takiej dokonał Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w niniejszej sprawie, jednakże analiza całokształtu zgromadzonych akt sprawy, pozwoliła na uznanie, iż brak jest przesłanek umożliwiających wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze wnioskowanych gruntów rolnych, przewidzianych na cele nierolnicze, zgodnie z projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę jako pozbawioną podstaw.