II SA/Wa 2465/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Sędziowie WSA Janusz Walawski, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Szefa Służby Celnej na rzecz R. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania Szef Służby Celnej (dalej Szef SC) decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz w związku z art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. K. z dnia [...] września 2011 r. od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] września 2011 r. nr [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej na wniosek ww. z dnia 26 sierpnia 2011 r., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu powyższej decyzji Szef SC podniósł, iż w dniu 29 sierpnia 2011 r. wpłynął do Izby Celnej w [...] wniosek R. K. o przesłanie na podstawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, kserokopii wyjaśnień spółki "[...]" Sp. z o.o. w [...] w sprawie znak: [...]. Decyzją z dnia [...] września 2011 r. organ właściwy w sprawie – Dyrektor Izby Celnej w [...], na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 w związku z art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej, której R. K. domagał się we wniosku z dnia 26 sierpnia 2011 r. Organ I instancji uznał, że żądanie przesłania kserokopii wyjaśnień złożonych przez ww. spółkę w piśmie z dnia 26 lipca 2011 r. dotyczyło udostępnienia informacji zawartych w aktach sprawy administracyjnej, chronionej przepisem art. 8 ustawy o Służbie Celnej, jako tajemnica celna. Wyłączenie z dostępu tej informacji uzasadnione zostało także faktem, iż wyjaśnienie to zawierało treści dotyczące osób nie związanych bezpośrednio ze sprawą, których dane na podstawie odrębnych przepisów, m.in. ustawy o ochronie danych osobowych podlegają ochronie. Na poparcie swojego stanowiska Dyrektor Izby Celnej w [...] powołał się na dotychczasowy dorobek orzecznictwa i piśmiennictwa w przedmiocie ochrony i udostępnienia informacji objętych ochroną skarbową, stojąc na stanowisku, że tajemnica celna jest w swojej istocie odpowiednikiem tajemnicy skarbowej, zwracając nadto uwagę na odesłanie w sprawach nieuregulowanych w art. 8 ust. 1-5 ustawy o Służbie Celnej, zawarte w art. 8 ust. 6 ustawy, do odpowiedniego stosowania art. 294 § 3, art. 295, art. 296-297a oraz art. 299-299b i art. 301 Ordynacji podatkowej. Od powyższej decyzji R. K. wniósł odwołanie, w którym zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych i naruszenie przepisu art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz zażądał uchylenia decyzji organu I instancji. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania Szef SC wskazał, iż wniosek odwołującego o przesłanie kserokopii wyjaśnień spółki "[...]" Sp. z o.o. w [...] w sprawie znak: [...] nie mógł być zrealizowany w formie czynności materialno-technicznej, albowiem wyjaśnienia spółki nie stanowią informacji publicznej. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 i art. 6) dały podstawę do przyjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02). Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, publik. Lex nr 423325). W świetle powyższego, żądanie przesłania odwołującemu się kserokopii wyjaśnień spółki "[...]" Sp. z o.o. w [...] w ww. sprawie, złożone na żądanie organu w toku czynności sprawdzających, nie są informacją publiczną. Wbrew twierdzeniom Dyrektora Izby Celnej w [...] wyjaśnienia nie zostały złożone w postępowaniu administracyjnym, albowiem nie doszło do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wyjaśnienia spółki nie mają także przymiotu dokumentu urzędowego. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej "Dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy". Zatem, jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej to nie ma podstaw do wydawania decyzji, lecz należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03, publik. Lex nr 299295). Wobec braku podstaw prawnych do wydania skarżonej decyzji Szef SC, stosownie do przepisu art. 138 ust. 2 k.p.a. zobowiązany był ją uchylić celem wyeliminowania jej z obrotu prawnego, zaś postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej przed organem I instancji jako bezprzedmiotowe, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., umorzyć. Decyzja Szefa SC z dnia [...] października 2011 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez R. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej umorzenia postępowania pierwszej instancji oraz zasądzenie od Szefa SC na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona podniosła, iż żądane przez nią wyjaśnienia spółki [...] stanowią część akt administracyjnych, zostały uzyskane w toku postępowania administracyjnego i jako takie są informacją publiczną. W związku z tym decyzja o umorzeniu postępowania była błędna i sprzeczna z prawem. W odpowiedzi na skargę Szef SC wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł m.in., iż złożenie przez skarżącego wniosku z dnia 27 czerwca 2011 r. o przeprowadzenie weryfikacji i rozważenie cofnięcia spółce [...] (certyfikatu) AEO w zakresie uproszczeń celnych z powodu poważnego naruszenia prawa celnego i podatkowego nie spowodowało wszczęcia postępowania administracyjnego. Kwestię świadectw AEO regulują odrębne przepisy, które nie pozwalają na uznanie sprawy związanej z tą kwestią ze sprawą administracyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z wyjaśnień organu i akt sprawy, skarżący we wniosku z dnia 26 sierpnia 2011 r. domagał się udostępnienia, w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), kopii wyjaśnień [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], które spółka złożyła w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez Dyrektora Izby Celnej w [...] na skutek złożenia przez skarżącego zawiadomienia o prowadzeniu przez tę spółkę działalności niezgodnej z przepisami prawa i nieujętej w umowie spółki. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wniosek o udostępnienie informacji publicznej (art. 13 i 14) inicjuje postępowanie w sprawie jej udostępnienia. Organ celny w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jest organem władzy publicznej obowiązanym do udzielenia informacji publicznej, o ile wnioskodawca o udostępnienie takiej właśnie informacji się zwróci. Oceniając jaki charakter ma żądanie strony w niniejszej sprawie należy wyjść od konstytucyjnej gwarancji prawa dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. – Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (ust. 1). Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów (...) (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle tych przepisów informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Z treść tych przepisów wynika, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje jednoznacznie, iż informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań, np. kontrolnych lub nadzorczych – przykładowo wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11, publik. LEX nr 990241. Mając powyższe na uwadze nie można zgodzić się z Szefem SC, iż wyjaśnienia podmiotu podlegającego procedurom kontroli i nadzoru organu państwowego i złożone w toku postępowania wyjaśniającego nie stanowią części akt tego postępowania. Fundamentem demokratycznego państwa prawa jest działanie organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Organ celny nie może zatem prowadzić postępowania wyjaśniającego w oderwaniu od posiadanych kompetencji i instrumentów prawnych służących realizacji powierzonych mu zadań. Skoro zatem z inicjatywy skarżącego Dyrektor Izby Celnej w [...] podjął czynności procesowe zmierzające do wyjaśnienia, czy spółka [...] spełnia standardy podmiotu posiadającego świadectwo AEO, to oznacza, iż prowadził postępowanie w konkretnej sprawie. Warunki i kryteria przyznawania świadectwa AEO określa wydane na podstawie art. 247 Wspólnotowego Kodeksu Celnego rozporządzenie Komisji (WE) nr 1875/2006 z dnia 18 grudnia 2006 r. zmieniające rozporządzenie (EWG) nr 2454/93 ustanawiające przepisy w celu wykonywania rozporządzenia Rady (EWG) nr 2913/92 ustanawiającego Wspólny Kodeks Ceny (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 360, poz. 64). Zgodnie z postanowieniami Rozdziału 2 – Skutki prawne świadectw AEO, Sekcja 1 – Przepisy ogólne, art. 17q pkt 4 i 5 lit. b) tego rozporządzenia, organy celne monitorują, czy uprawniony przedsiębiorca spełnia wymagane warunki i kryteria. Organ celny wydający świadectwo przeprowadza ponownie ocenę warunków i kryteriów w przypadku uzasadnionych wskazań, że upoważniony przedsiębiorca nie spełnia już odpowiednich warunków i kryteriów. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż prowadzenie przez organ celny postępowania kontrolno – nadzorczego w sprawie na podstawie przepisów wspólnotowych, a nie przepisów procedury krajowej, nie pozbawia publicznoprawnego charakteru tego postępowania. To zaś oznacza, iż dokumenty w tym postępowaniu wytworzone przez organ celny, jak też wniesione przez kontrolowany podmiot na żądanie organu, stanowią informację publiczną. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a) tiret 2 udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o treści dokumentów i postaci dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacji przebiegu i efektów kontroli. Odrębną kwestię natomiast stanowi, co będzie wymagało oceny, czy przedmiotowa informacja publiczna podlega udostępnieniu z uwagi na ograniczenia zakreślone przepisem art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Szef SC wydając zaskarżoną decyzję naruszył w sposób istotny przepis art. 138 § 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., albowiem błędnie przyjął, iż żądana przez skarżącego informacja nie jest informacją publiczną, a to z kolei czyni bezprzedmiotowym postępowanie dotyczące odmowy udzielenia wnioskowanej informacji. Zatem organ odwoławczy będzie obowiązany merytorycznie rozpatrzeć odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] września 2011 r. i załatwić sprawę, zgodnie z postanowieniami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – z mocy przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzekł jak w sentencji.