I SA/Sz 306/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Kazimiera Sobocińska,, Sędzia WSA Joanna Wojciechowska, Protokolant Gabriela Porzezińska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocny decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] przyznającą J.P. płatność rolnośrodowiskową w łącznej wysokości [...] z tytułu upraw sadowniczych i jagodowych, trwałych użytków zielonych, upraw warzywnych i ekstensywnej gospodarki na łąkach i pastwiskach i odmawiającą przyznania płatności do upraw rolniczych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 15 maja 2008 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z siedzibą w K. wpłynął wniosek J.P. o przyznanie płatności rolnośrodkowiskowych. Wniosek dotyczył prowadzonej produkcji rolnej w pierwszym roku udziału J.P. w programie rolnośrodowiskowym. Gospodarstwo J.P. zostało wytypowane do kontroli na miejscu, która została przeprowadzona w dniu 18 września 2008 r. Z kontroli został sporządzony Raport nr [...], który przekazano J.P. w dniu 19 września 2008 r. listem poleconym. W wyniku kontroli na miejscu stwierdzono, że J.P. prowadzi działalność rolniczą na obszarze wskazanym we wniosku o przyznanie płatności, jednak dla wskazanej uprawy owsa na działce rolniczej oznaczonej identyfikatorem D stwierdzono ugór. Zatem Producentowi nie została przyznana płatność do zadeklarowanego we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej wariantu 2.2 – Uprawy rolnicze (w okresie przestawienia). W odwołaniu do Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego AR i MR, Producent wskazał, że podane we wniosku dane były zgodne ze stanem faktycznym w gospodarstwie co zostało potwierdzone poprzez kontrole Jednostki Certyfikującej "E" i Komisję Wojewody [...] określającą zakres i wysokość szkód spowodowanych klęską suszy. Nadto potwierdzono w odwołaniu, że interpretacja Foto przez organ nie znalazła odzwierciedlenia w raportach do jednostek kontrolujących. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję wyjaśnił, że kontrole dokonywane są w oparciu o przepisy prawa unijnego i krajowe przepisy wykonawcze w szczególności rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE nr 1782/2005 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrożenia zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz.Urz. L 141 z 30.04.2004 r. str. 18 ze zm.) oraz Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 roku w sprawie warunków jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzenie kontroli dotyczącej płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz roślin energetycznych przeznaczonych na cele energetyczne. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że stosownie do art. 30 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. do ustalenia płatności można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działek pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę faktycznie użytkowana. W nawiązaniu do zarzutu strony, organ wyjaśnił, że analiza materiału dowodowego w postaci zdjęć działki rolnej D daje podstawy do stwierdzenia, że inspektorzy terenowi prawidłowo nie zakwalifikowali tej działki jako uprawy owsa. Działka została zakwalifikowana jako ugór, gdyż porośnięta jest trawami, wystąpiły na niej chwasty segatalne i rudalne m.in. komosa, skrzyp polny, osty, a występujące na działce pojedyncze kłosy owsa, nie dały podstawy do uznania go za uprawę. Jak zaznaczył organ odwoławczy grunty ugorowe nie podlegają wsparciu rolnośrodowiskowemu zgodnie z §9 ust. 2 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz.200). Płatności tego rodzaju przysługują do gruntów "użytkowych jako grunty orne, na których są uprawiane rośliny z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 rozporządzenia. Stąd działki, na których stwierdzono ugór, bezwzględnie muszą być uznane za nieuprawnione do wsparcia rolnośrodowiskowego. W skardze od Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości jako bezpodstawnej i nieuzasadnionej oraz o przyznanie skarżącemu płatności rolnośrodowiskowej w niepomniejszonej wysokości. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Co do zarzutu podniesionego w skardze, a odnoszącego się do zakwestionowana wyników kontroli, powtórzyć należy za organem, iż kontrole dokonywane są w oparciu o przepisy prawa unijnego i krajowe przepisy wykonawcze, w szczególności przepisy Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) oraz Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2007 roku w sprawie warunków, jakie powinny spełniać jednostki organizacyjne, którym można powierzyć przeprowadzanie kontroli dotyczących płatności do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz roślin energetycznych przeznaczonych na cele energetyczne. Na podstawie art. 30 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. można wziąć pod uwagę całkowitą powierzchnię działki rolnej pod warunkiem, że jest ona w pełni użytkowana zgodnie z normami przyjętymi w danym Państwie Członkowskim lub regionie. W innych przypadkach brana jest pod uwagę powierzchnia faktycznie użytkowana. Kontrola gospodarstwa Skarżącego została przeprowadzona w ramach postępowania wszczętego na wniosek J.P. o przyznanie płatności do gruntów rolnych metodą inspekcji terenowej, oprócz ustalenia granic działek rolnych i dokonania ich pomiaru, obejmowała również przeprowadzenie przez kontrolującego m.in. takich czynności w terenie, jak stwierdzenie rodzaju użytku gruntowego na danej działce rolnej, a także określenie czy na danej działce rolnej przestrzegane są minimalne wymagania utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2007, Nr 46, poz. 306). Zgodnie z § 2 cytowanego rozporządzenia uznaje się, iż grunt był ugorowany, jeżeli grunt ten podlegał co najmniej raz w roku w terminie do dnia 31 lipca koszeniu lub innym zabiegom uprawowym zapobiegającym występowaniu i rozprzestrzenianiu się chwastów. Organ odwoławczy odnosząc się do zarzutów Skarżącego dotyczących stwierdzonej uprawy na działkach zgłoszonych do płatności wykazał, iż inspektorzy terenowi wykonujący kontrolę gospodarstwa producenta, nie potwierdzili uprawy owsa na całej powierzchni zgłoszonej do płatności. Analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w postaci zdjęć działki rolnej D, stwierdzić należy, iż inspektorzy terenowi prawidłowo nie zakwalifikowali tej działki jako uprawy owsa. Działka została zakwalifikowana przez kontrolujących jako ugór, gdyż porośnięta jest trawami, występowały na niej chwasty segatalne i rudealne, m.in.: komosa, skrzyp polny, osty, a występujące na działce pojedyncze kłosy owsa, nie dały podstawy do uznania go za uprawę. Powierzchnie działek ugorowanych nie są wliczane do sumarycznego areału z realizowanym programem rolnośrodowiskowym (tu: z wariantem 2.2, jako, że w przypadku działki ze stwierdzonym ugorem zadeklarowano we wniosku uprawy rolnicze). Grunty ugorowane nie podlegają bowiem wsparciu rolnośrodowiskowemu - zgodnie z § 9 ust 2 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200) płatności tego rodzaju przysługują do gruntów "użytkowanych jako grunty orne, na których są uprawiane rośliny z gatunków wymienionych w załączniku nr 4 do rozporządzenia - w przypadku wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego i dwunastego. Stąd działki, na których stwierdzono ugór, bezwzględnie muszą być uznane za nieuprawnione do wsparcia rolnośrodowiskowego. Kontrola gospodarstwa J.P. wykonana była podczas sezonu wegetacyjnego, a stan roślinności umożliwiał stwierdzenie czy i jakie nieprawidłowości wystąpiły w użytkowaniu gruntów zgłoszonych do płatności. Ustaleń dokonano w oparciu o stan faktyczny na gruncie, nie dokonywano swobodnej oceny gruntu, lecz jego oceny w oparciu o przepisy prawa krajowego i unijnego dotyczącego wymogów, norm i standardów. Wbrew twierdzeniom Skarżącego, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wobec powstałych wątpliwości do ustaleń zawartych w protokole skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia, a materiał zgromadzony w sprawie w tym raport z kontroli metodą Foto był ponownie weryfikowany. Odnosząc się do wniesionej propozycji ponownej kontroli gospodarstwa, zasadnie organ odwoławczy odmówił jej przeprowadzenia, taka kontrola byłaby bezzasadna, gdyż stan na działkach, przez wzgląd na upływ czasu i przeprowadzenie przez J.P. kolejnych zabiegów uprawowych uniemożliwia stwierdzenie stanu uprawy kwalifikującego do płatności na rok 2008. Dodatkowo w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności wskazujące na konieczność przeprowadzenia ponownej kontroli gospodarstwa. Organ odwoławczy miał wątpliwości dotyczące stwierdzonej przez kontrolujących uprawy owsa na działkach rolnych E/El, F/Fl, H/Hl, I/Il, jednak po ponownej analizie materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie, w tym wyjaśnień wykonawcy kontroli "G" SA, pomimo tego, iż fotografie działek sporządzone przez kontrolujących przedstawiają zadeklarowaną przez Skarżącego uprawę owsa w znacznym zachwaszczeniu, przychylił się do zakwalifikowania tej uprawy do płatności. Wobec fizycznej obecności inspektorów terenowych na działkach zgłoszonych przez Skarżącego we wniosku o przyznanie płatności w miesiącu sierpniu, w tym działkach, na których J.P. zgłosił uprawę owsa, ocenę stanu uprawy tuż przed jej zbiorem, organ zakwalifikował przedmiotowe działki do płatności. Odnosząc się do zarzutu Skarżącego dotyczącego pominięcia dowodów w postaci protokołu sporządzonego przez jednostkę certyfikującą, to w sprawie wyjaśniono, że zgodnie z załączonym do odwołania Protokołem z kontroli produkcji ekologicznej na poziomie gospodarstwa nr [...] roku i jego częścią dotyczącą produkcji roślinnej w rozbiciu na poszczególne działki rolne, J.P. prowadził uprawę owsa na 7 działkach rolnych na powierzchni 12,55 ha. Kontrola potwierdziła powierzchnie uprawy owsa wskazane we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożonym przez Skarżącego w ARiMR, wpisując uwagę: z uwagi na późny siew i zachwaszczenie przewidywany jest niski plon owsa. Po dokonaniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ zasadnie odmówił wiarygodności przedmiotowemu protokołowi, ze wzglądu na fakt, iż kontrola przeprowadzona została na dwa dni przed kontrolą komisji powołanej przez Wojewodę [...], która w dniu 17 lipca 2008 r. stwierdziła wystąpienie szkody na poziomie 60% na powierzchni 12,55 ha uprawy owsa. Trafne zatem jest stwierdzenie, że niemożliwym jest, potwierdzenie uprawy na powierzchni 12,55 ha przez jeden z organów kontrolujących, przy jednoczesnym stwierdzeniu 60% strat w uprawie przez drugi organ kontrolujący. Odnosząc się do protokołu sporządzonego przez komisję powołaną przez Wojewodę [...], na który powołuje się w odwołaniu J.P., w sprawie wyjaśniono, iż w przypadku działania siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, zgodnie z art. 72 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. L 141 z 30.04.2004 r., str. 18) wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu (określonymi w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności; Dz. U. z 2007 r., Nr 46, poz. 308) podlegają one zgłoszeniu temu organowi na piśmie w terminie 10 dni roboczych od daty ustania tych okoliczności wraz ze stosownymi dowodami zgodnymi z wymogami właściwego organu. J.P. wskazał w złożonej skardze, iż ustawodawca nie określił nigdzie terminu dotyczącego "niezwłocznego" informowania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa o każdym fakcie mającym wpływ na nadmierne przyznanie płatności. W przypadku działania siły wyższej, prawodawca jasno wskazał termin, w jakim należy dopełnić tej czynności. W obowiązującym rozporządzeniu w sprawie rodzajów dowodów potwierdzających działanie siły wyższej lub wystąpienie nadzwyczajnych okoliczności, termin został zakreślony na 10 dni roboczych od daty ustania działania siły wyższej. Działanie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności jest określane w przypadkach śmierci rolnika, długookresowej niezdolności rolnika do pracy, poważnej klęski żywiołowej w znacznym stopniu dotykającej grunty rolne gospodarstwa w drodze wypadku, epidemii dotykającej część lub cały żywy inwentarz gospodarza. Dowodem potwierdzającym działanie siły wyższej lub wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności w przypadku suszy jest protokół oszacowania szkód w uprawach rolnych sporządzony przez komisję powołaną przez wojewodę właściwego ze względu na miejsce powstania szkody. Dokument taki został dołączony do odwołania, a oględziny, z których ten protokół został sporządzony dokonano w dniu 17 lipca 2008 r. W wyniku oględzin Komisji stwierdzono wystąpienie szkody na powierzchni 12,55 ha owsem w wysokości 60%. W opinii Wojewody stwierdzono wystąpienie szkody powstałej na skutek klęski suszy w okresie od dnia 1 maja 2008 r. do dnia 30 czerwca 2008 r. Oględziny takie dokonywane są na działkach wskazanych przez Producenta, nie są zaś lokalizowane za pomocą map czy sprzętu specjalistycznego. Tak samo na raporcie brak jest informacji odnośnie metod dokonywania pomiaru oraz wskazania numerów działek, na których stwierdzono wystąpienie szkody. J.P. o suszy, niekorzystnych warunkach atmosferycznych, które doprowadziły do szkody w uprawie owsa na poziomie 60% poinformował dopiero w dniu 3 września 2009 roku. Stąd też dostarczony przez Skarżącego protokół z zakresu szacowania szkód nie może stanowić podstawy do przyznania producentowi płatności w pełnej wysokości. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.