II SA/Rz 973/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej – zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...]. II SA/Rz 973/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi P.M. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej "SKO" lub "Kolegium") w [..] z 4.08.2011 r., nr [..] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Gminy [..] z 6.07.2011 r., nr [..] odmawiającą udzielenia pomocy finansowej na pokrycie kosztów zakupu leków i opału oraz opłat za energię elektryczną i gaz. Decyzja ta zapadła w następujących okolicznościach: Wnioskiem z 1.06.2011 r. P.M. zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (dalej: "GOPS") w [..]o pokrycie kosztów za leki, światło, opał i gaz uzasadniając prośbę tym, że jest osobą całkowicie niezdolną do pracy. Decyzją z 6.07.2011 r. Burmistrz Gminy [..]działając przez upoważnionego Kierownika GOPS odmówił wnioskodawcy przyznania żądanego świadczenia (zasiłku celowego), przyjmując za podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana "K.p.a."), art. 11 ust. 2 ustawy z 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. Nr 175 z 2009 r., poz. 1362 z późn.zm., dalej zwana "Ups"), § 2 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 25.01.2011 r. Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rodzinnego wywiadu środowiskowego (Dz. U. Nr 27, poz. 138, dalej jako rozp. MPiPS). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że zgodnie z art. 4 Ups osoba wnioskująca o przyznanie pomocy społecznej jest obowiązana do współdziałania w rozwiązywaniu jej trudnej sytuacji życiowej. Brak takiego współdziałania z pracownikiem socjalnym stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia, zgodnie z art. 11 ust. 2 Ups. W celu ustalenia sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej osób ubiegających się o przyznanie pomocy przeprowadza się rodzinny wywiad środowiskowy. Podano też, że w dniach 2, 7, 10 i 21 czerwca 2011 r. pracownik socjalny próbował przeprowadzić wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania wnioskodawcy, jednak nie zastał go. Wobec tego pismem z 28.06.2011 r. poinformowano wnioskodawcę, że bez możliwości przeprowadzenia wywiadu nie będzie możliwe załatwienie jego sprawy. Z powodu niemożliwości przeprowadzenia wywiadu, tj. z powodu odmowy współdziałania z organem pomocy społecznej odmówiono wnioskodawcy przyznania żądanego świadczenia. W odwołaniu od tej decyzji P.M. zarzucił, że GOPS nie płaci mu za leki, opał, energię elektryczną, gaz i żywność, a pieniądze na ten cel w jego ocenie są mu należne. Powołaną na wstępie decyzją z 4.08.2011 r. SKO w [..] rozpoznając powyższe odwołanie, działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 11 ust. 2 Ups, utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy. Po przedstawieniu dotychczasowego stanu sprawy, powołując się na przepis art. 8 ust. 1 pkt 1 Ups Kolegium stwierdziło, że prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynoszącej 477 zł. Cytując treść art. 2 ust. 1 i art. 4 Ups SKO w [..] wyjaśniło, że celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, przy czym osoby te są zobowiązane do współdziałania w tym zakresie. Brak współdziałania stanowi podstawę odmowy przyznania świadczenia. Na tej podstawie Kolegium stwierdziło, że z ustaleń dokonanych w sprawie wynika, że nieobecność wnioskodawcy w miejscu zamieszkania uniemożliwiła przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego. Stanowiło to, zgodnie z art. 11 ust. 2 Ups podstawę odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Odnosząc się natomiast do żądania zawartego w odwołaniu SKO w [..] uznało, że ośrodek pomocy społecznej nie ma obowiązku przyznawania pomocy w każdej sytuacji, a obowiązany jest zgłoszone potrzeby ocenić przez cele i możliwości pomocy społecznej. Brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwił ustalenie aktualnej sytuacji wnioskodawcy, a zarazem stanowił dowód uchylania się od obowiązku współdziałania, o którym mowa w art. 4 Ups. Dodatkowo zwrócono uwagę, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 Ups wymieniony w nim zasiłek celowy jest przyznawany w granicach uznania administracyjnego, jednak decyzja w tym zakresie również wymaga ustalenia sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się P.M., wnosząc do tut. Sądu skargę. Podaje w niej, że nie zgadza się z zapadłymi w sprawie rozstrzygnięciami, ponieważ znajduje się w trudnej sytuacji finansowej, materialnej, zdrowotnej, jest osobą samotnie zamieszkałą, niepełnosprawną, pobierającą rentę inwalidzką w minimalnej wysokości, która nie pozwala na pokrycie niezbędnych wydatków na leki, żywność, rachunki. Domaga się ponownego rozpatrzenia swojej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. W trakcie rozprawy przed Sądem P.M. wywodził, iż pracownik socjalny mający przeprowadzić wywiad środowiskowy zawsze przychodzi wtedy, gdy skarżący np. załatwia swoje sprawy urzędowe, wychodzi do sklepu, odbywa wizyty u lekarza. Organ pomocy społecznej w ocenie skarżącego, ma nie uprzedzać o zamiarze przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, wyłącznie z przyczyn, które wzięto pod rozwagę z urzędu. Lektura zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazują, że oparto je na argumentacji eksponującej brak współdziałania P.M. w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Przywołując treść art. 4 oraz art. 11 ust. 2 Ups organy obu instancji zgodnie uznały, iż za przyjęciem braku takiego współdziałania przesądza okoliczność nieskutecznych prób przeprowadzenia tzw. wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącego. Przeprowadzenie z kolei takiego wywiadu jest koniecznym warunkiem rozstrzygnięcia w sposób merytoryczny źródłowego wniosku o przyznanie pomocy finansowej (zasiłku celowego) na wskazane przez skarżącego cele. W ocenie Sądu, nie negując co do reguły trafności wywodów zawartych w zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w aspekcie charakteru zasiłku celowego, uznać jednak należy, iż podejmując próbę przeprowadzenia wywiadu środowiskowego organ I instancji nie ustrzegł się naruszeń o charakterze proceduralnym, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Szczegółowe zasady przeprowadzania wywiadu środowiskowego unormowano w cyt. uprzednio rozp. MPiPS. Zgodnie z § 2 ust. 1 cyt. rozporządzenia wywiad przeprowadza się w terminie 14 dni od dnia powzięcia wiadomości o konieczności jego przeprowadzenia. Z treści z kolei § 2 ust. 3 rozp. MPiPS wynika, że wywiad przeprowadza się w miejscu zamieszkania osoby lub rodziny albo w miejscu ich pobytu, w dniach roboczych, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej lub powiatowego centrum pomocy rodzinie albo w innym terminie uzgodnionym z osobą lub rodziną (podkr. Sądu), za zgodą kierownika jednostki organizacyjnej pomocy społecznej. Z akt sprawy, a na ich podstawie orzeka sąd administracyjny, wynikać ma, iż pracownik socjalny w związku z wnioskiem skarżącego z 1.06.2011 r. usiłował przeprowadzić w miejscu zamieszkania P.M. wywiad środowiskowy czterokrotnie. Dowodem na to ma być treść adnotacji służbowej, z tym, że podając daty owych prób, zapewne omyłkowo podano datę "21.01.2011", zamiast "21.06.2011". Pismem z 28.06.2011 r. Kierownik GOPS w [...] poinformował P.M. o tym, że kilkakrotnie nie zastano go w miejscu zamieszkania, w konsekwencji nie przeprowadzono wywiadu środowiskowego, co z kolei może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Pismo to doręczono skarżącemu w dniu 4.07.2011 r., a dwa dni później wydano decyzję odmowną. W ocenie Sądu taka praktyka organu I instancji narusza przepisy prawa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zauważyć przede wszystkim należy, że w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej (art. 100 ust. 1 Ups), a w sprawach nieuregulowanych w Ups odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy K.p.a. (por. art. 14 Ups). Jedną z zasad ogólnych K.p.a. jest zasada zapewnienia stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 K.p.a.), inną jest zasada udzielania informacji, z której wynika ponadto, iż organ jest zobowiązany czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, w tym celu organ udziela niezbędnych wskazówek i wyjaśnień (art. 9 K.p.a.). W ocenie Sądu naruszenie tych przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uzasadnia uwzględnienie skargi. Organ I instancji nie uprzedził skarżącego o terminie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. O tym, że kilkakrotnie takie próby były podejmowane, a także o możliwości potraktowania tego jako braku współdziałania w rozumieniu art. 4 Ups oraz przesłanki do odmowy przyznania świadczenia na zasadzie art. 11 ust. 2 Ups, skarżący dowiedział się dopiero na dwa dni przed wydaniem decyzji. W piśmie informacyjnym doręczonym skarżącemu w dniu 4.07.2011 r. zarazem organ I instancji nie wyznaczył dodatkowego terminu dla przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W ocenie Sądu brak zastania wnioskodawcy ubiegającego się o pomoc społeczną w jego miejscu zamieszkania przez pracownika socjalnego, który usiłuje przeprowadzić wywiad środowiskowy, winien skłonić organ do wyznaczenia terminu dla dokonania takiej czynności, z dowodem doręczenia na piśmie zawiadomienia wnioskodawcy w tym względzie i jednoczesnym pouczeniem o treści art. 4 i 11 ust. 2 Ups. Nie od rzeczy byłoby starać się uzgodnić ze stroną taki termin, nie można czynić zarzutu wnioskodawcy, iż pracownik socjalny nie może go zastać w miejscu zamieszkania, skoro terminu dokonania czynności procesowej nie wyznaczono w porozumieniu ze stroną. Argumentując ad absurdum, odmienny ogląd takiego stanu faktycznego, uzasadniać by mógł obowiązek strony przebywania w miejscu zamieszkania przez 14 dni od dnia wniesienia wniosku do organu pomocy społecznej, w godzinach pracy ośrodka pomocy społecznej, w oczekiwaniu na pracownika socjalnego mającego przeprowadzić wywiad środowiskowy. Z takim wywodem oczywiście nie można się zgodzić. Dopiero w sytuacji, gdy strona w wyznaczonym przez organ lub ustalonym w porozumieniu z nią terminie uchyli się od dokonania czynności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, można będzie wywodzić o braku współdziałania z organem pomocy społecznej, co z kolei pociągnąć może wydanie decyzji o odmowie przyznania świadczenia. Z tych względów należało uchylić decyzje organów obu instancji. Uchylenie tych decyzji nie przesądza o treści przyszłego rozstrzygnięcia. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wyznaczy P.M. z odpowiednim wyprzedzeniem termin przeprowadzenia wywiadu środowiskowego i wyda, w zależności od jego ustaleń, decyzję rozpoznającą źródłowy wniosek. Z uwagi na treść zaskarżonej decyzji bezprzedmiotowe było opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej, skarżący pouczony o treści art. 200 Ppsa nie zgłosił żądania przyznania zwrotu kosztów, przeto o kosztach Sąd nie orzekał.