VIII SA/Wa 1074/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski /sprawozdawca/, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2011 r. Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...] maja 2009 r. L. K. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w S. wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2009 r. Dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję, którą przyznał wnioskodawcy płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2009 r. w łącznej wysokości [...] zł. Odbiór decyzji potwierdziła w dniu [...] grudnia 2009 r. S. K. - żona L. K.. Płatności przyznane ww. decyzją zostały przekazane na rachunek bankowy wnioskodawcy. W dniu [...] maja 2010 r. S. K. złożyła do organu odpis skrócony aktu zgonu z dnia [...] października 2009 r., z którego wynikało, że jej mąż zmarł w dniu [...] października 2009 r. Nadto oświadczyła, że po śmierci męża pobrała pieniądze z konta bankowego. W związku z powyższym Prezes ARiMR wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych przez S. K. środków finansowych przyznanych L. K. na mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] listopada 2009 r., a następnie wezwał S. K. do dobrowolnego zwrotu pobranych płatności przekazanych na rachunek bankowy jej męża. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. o numerze [...] Prezes ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych przez S. K. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w łącznej wysokości [...] zł. W wydanym rozstrzygnięciu organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie z uwagi na śmierć strony postępowania – L. K. - decyzja przyznająca mu wnioskowane przez niego płatności nie mogła zostać prawidłowo doręczona, a zatem należy ją traktować jako nieistniejącą i niewywołującą skutków prawnych. Zainteresowana złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym wyjaśniła, iż z uwagi na sytuację materialną nie może zwrócić całości pobranej kwoty. Wnosi więc o odstąpienie od naliczania odsetek oraz wyrażenie zgody na odroczenie spłaty zobowiązania do czasu przyznania płatności bezpośrednich za 2011 r. Nadto wskazała, że podejmując kwotę płatności działała w dobrej wierze, bowiem pozostawała z mężem we wspólnocie majątkowej, a po jego śmierci samodzielnie prowadzi gospodarstwo. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosku Prezes ARiMR w dniu [...] października 2011 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej Kpa) oraz art. 29 ust. 4 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634, Nr 227, poz. 1505, z 2009 r. Nr 115, poz. 961 oraz z 2010 r. Nr 76, poz. 490, dalej jako ustawa o ARiMR) wydał decyzję nr [...], którą utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podkreślono, że decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał L. K. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na 2009 r., zaś zgon wnioskodawcy nastąpił w dniu [...] października 2009 r., tj. przed wydaniem tej decyzji. Wobec powyższego przedmiotowa decyzja nie została stronie skutecznie doręczona. Z uwagi zaś na niedoręczenie wnioskodawcy, decyzja nie weszła do obrotu prawnego i nie wywołuje zatem sutków prawnych. Wobec powyższego organ przyjął, że środki pieniężne - pobrane przez S. K. - zostały przekazane bez podstawy prawnej, zasadnym było zatem ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Jednocześnie podkreślono, iż w przypadku śmierci rolnika płatność przysługuje spadkobiercy, który przejął posiadanie gospodarstwa rolnego i złożył w terminie 7 miesięcy od dnia otwarcia spadku wniosek o przyznanie płatności, której dotyczył wniosek spadkodawcy. W przedmiotowej sprawie żona spadkodawcy nie złożyła stosownego wniosku, a zatem nie było możliwe przyznanie jej przedmiotowych płatności. Zdaniem organu podstawę do wydania decyzji o zwrocie nienależnie pobranych świadczeń stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR. Z ww. przepisu wynika bowiem, że w każdym przypadku stwierdzenia wypłaty nienależnych lub nadmiernych płatności ARiMR powinna dochodzić zwrotu świadczeń dokonanych na rzecz osoby nieuprawnionej. Krąg podmiotów, na rzecz których możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności wyznacza sformułowanie "pobranych środków", które to należy rozumieć jako rzeczywiste pobranie środków (pobranie z rachunku bankowego). Adresatem decyzji powinna być zatem osoba, która faktycznie pobrała wypłacone przez ARiMR środki finansowe będąc uprawniona do pobrania tych środków z rachunku zmarłego. Stosownie z kolei do treści art. 73 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30 kwietnia 2004 r., str. 18 z późn. zm., Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243, z późn. zm., dalej jako rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004) w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki. Następnie organ stwierdził, że w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 i 5 ww. rozporządzenia unijnego skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez S. K. nienależnie pobranych płatności. Odnosząc się do argumentacji zawartej we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaznaczono, że zastosowanie ulg w spłacie (umarzanie, odraczanie, rozkładanie na raty) jest odrębnym postępowaniem od postępowania w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności. Nie można też uznać, że S. K. podejmując w grudniu 2009 r. kwotę płatności z rachunku wskazanego przez L. K. działała w dobrej wierze. Na powyższe rozstrzygnięcie S. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, że wspólnie z mężem prowadziła gospodarstwo rolne, które stanowiło przedmiot wspólności majątkowej małżeńskiej. W związku z powyższym również przyznane przez ARiMR płatności stanowiły majątek wspólny skarżącej i jej męża. Fakt wydania decyzji po śmierci męża zdaniem skarżącej niczego nie zmienia, bowiem płatności dotyczyły 2009 r. Do dnia zaś [...] października ww. roku wspólnie z mężem prowadziła gospodarstwo rolne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR zawiera regulacje o podwójnym materialno - kompetencyjnym charakterze i stanowi jedyny w obrocie prawnym przepis umożliwiający ustalenie kwot nienależnie pobranych środków, tak krajowych jak i unijnych. Przepis ten jest samodzielną podstawą do wydania decyzji administracyjnej w stosunku do osoby która nie była rolnikiem, a faktycznie uzyskała środki pochodzące z wymienionych w ustawie funduszy. Za tak szerokim rozumieniem ww. przepisu świadczy również redakcja art. 30 ustawy, na mocy której droga postępowania cywilnego w sprawach dotyczących ustalenia lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jest ograniczona do środków które zostały przekazane przez ARiMR na podstawie umowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej - p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem i to na dzień wydania decyzji. Powyższe regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa i toczącego się przed nim postępowania. Jest nią sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, sąd ma prawo i obowiązek uwzględnić również te okoliczności, które wprawdzie nie zostały wskazane w skardze jako zarzut, ale które miały wpływ na tę ocenę. Sąd z urzędu bierze pod rozwagę uchybienia skutkujące nieważnością danego aktu lub czynności. Podstawą kompetencyjną do wydania decyzji przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w przedmiocie zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej oraz środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej i finansowanie przez ARiMR pomocy przyznanej w drodze decyzji administracyjnej jest art. 29 ust 1 ustawy o ARiMR. Niemniej jednak, jak wskazuje sam organ w swoich decyzjach, podstawą materialnoprawną mającą zastosowanie do zwrotu nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za 2009 r. jest art. 73 ust.1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, który to stanowi, że w przypadku dokonania nienależnej płatności, rolnik zwraca daną kwotę powiększoną o odsetki obliczone zgodnie z ust. 3. Z ww. przepisu wynika, iż dotyczy on "rolnika", który złożył wniosek o przyznanie płatności. Tym samym, z regulacji tych wynika, że ww. przepis art. 73 ust. 1 i 3 nie może być podstawą materialną do wydania decyzji o zwrocie płatności, przyznanych rolnikowi, który wystąpił ze stosownym wnioskiem, lecz które zostały wypłacone omyłkowo, wskutek zbiegu okoliczności osobie trzeciej - w stosunku do tej osoby. Z ustalonego przez organ stanu faktycznego wynika, iż środki przyznane L. K. decyzją z [...] listopada 2009 r. i przelane na jego konto - już po jego śmierci, zostały pobrane przez S. K.. W tym wypadku skarżąca nie występowała jako rolnik lub jego spadkobierca, lecz jako osoba trzecia, która to była współwłaścicielem konta bankowego L. K., czy też to posiadała do niego upoważnienie. Zauważyć należy, iż ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie indywidualnego postępowania administracyjnego, następuje w stosunku do tych płatności, które zostały uprzednio przyznane na podstawie decyzji administracyjnej. Zaznaczyć należy również i to, że decyzja ta winna być decyzją ostateczną, kończącą postępowanie w indywidualnej sprawie zainicjowanej stosownym wnioskiem. Oznacza to, że postępowanie w sprawie o ustalenie może się toczyć w stosunku do adresata decyzji o przyznaniu płatności. Skoro bowiem określonej osobie (wnioskodawcy) zostały udzielone środki finansowe (płatności), to w razie stwierdzenia, że środki te są nienależne, Prezes ARiMR uzyskuje kompetencję do ustalenia ich kwoty, a w konsekwencji do żądania ich zwrotu. Decydujące znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma zatem ustalenie, czy skarżąca – S. K. - była stroną wnioskującą o przyznanie płatności, co do których organ prowadził następnie postępowanie w sprawie o ustalenie ich kwoty. Przystępując do rozważenia powyższej kwestii, wskazać należy, iż płatności bezpośrednie przyznawane są na wniosek rolnika. Formularz wniosku o przyznanie płatności zawiera w części III (podmiot) rubryki, w których należy wpisać imię i nazwisko wnioskodawcy, jego PESEL, REGON, NIP oraz kod kraju dla osób nie posiadających obywatelstwa polskiego. W niniejszej sprawie w omawianych rubrykach wpisano: K. L.. Oznacza to, że osoba ta jest wnioskodawcą, a jednocześnie jest ona stroną indywidualnego postępowania administracyjnego jakie wszczyna wniosek. W dniu [...] listopada 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję przyznającą płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w której jako stronę postępowania (adresata) wskazał L. K.. Bezspornym jest w sprawie, iż w dniu [...] października 2009 r. L. K. zmarł. Zatem ww. decyzja Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] listopada 2009 r. nie weszła do obrotu prawnego, bowiem jej adresatem była osoba nieżyjąca, której nie można było doręczyć decyzji (art. 110 Kpa). W tej sytuacji, postępowanie administracyjne z wniosku L. K., złożonego w dniu [...] maja 2009 r., zostało umorzone jako bezprzedmiotowe mocą decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., która jest decyzją kończącą postępowanie w sprawie o płatności bezpośrednie. Zatem podnieść należy, iż S. K. nie była stroną postępowania administracyjnego w sprawie wniosku L. K. o płatności bezpośrednie na 2009 r., złożonego w dniu [...] maja 2009 r., nigdy w żadnym trybie nie wstąpiła do tego postępowania, nie dotyczy też jej decyzja o przyznaniu płatności. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, iż niedopuszczalne było prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR w stosunku do osoby, która nie była wnioskodawcą i nie toczyło się w jej sprawie indywidualne postępowanie administracyjne o przyznanie płatności. W konsekwencji, wydane w jego wyniku decyzje uznać należało za decyzje wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać należy, iż środki finansowe nie zostały przyznane stronie skarżącej – S. K.. Środki te zostały bowiem przyznane wnioskodawcy, którym był L. K. i wypłacone na wskazany we wniosku rachunek. W sprawie z wniosku o płatności bezpośrednie skarżąca nie posiadała zaś przymiotu strony tego postępowania. To, że w następstwie późniejszych ustaleń okazało się, że decyzja o przyznaniu płatności nie weszła do obrotu prawnego, a postępowanie z wniosku zostało umorzone, nie może dawać podstawy do tego, by stroną postępowania w kontrolowanej sprawie dotyczącej ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności czynić osobę trzecią, która faktycznie środki takie pozyskała. W takim przypadku można co najwyżej mówić o bezpodstawnym wejściu w posiadanie środków przyznanych i wypłaconych na rzecz innej osoby. Mając na uwadze ww. względy stwierdzić należało, iż sprawa zwrotu pobranych przez S. K. środków pieniężnych nie może być załatwiona w drodze rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy z zakresu prawa administracyjnego. Jest to bowiem sprawa cywilna, do której ewentualnie mogą znaleźć zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu (art. 405 K.c. i nast.). Sprawa niniejsza nie podlega zaś rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej. W tym miejscu przypomnieć należy, iż sąd administracyjny uwzględniając skargę, jeżeli uzna, że w kontrolowanej sprawie wystąpiły przyczyny określone w art. 156 Kpa - stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, decyzje Prezesa ARiMR z dnia [...] lipca 2011 r. i z dnia [...] października 2011 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Na koniec wskazać należy, iż Sąd nie podziela stanowiska pełnomocnika organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, zgodnie z którym organ może dochodzić przed sądem powszechnym zwrotu tylko płatności udzielonych na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zdaniem składu rozpoznającego niniejszą sprawę, skoro pobranie środków pieniężnych nastąpiło przez osobę, która nie była do tego uprawniona (nie była ani wnioskodawcą ani stroną postępowania w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich), to środki te są bezpodstawnie wypłacone, co uprawnia do wystąpienia ze stosownym roszczeniem na drogę postępowania cywilnego. Z wyłożonych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.