II SA/Rz 1199/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] Starosta Ł. działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) zwana dalej w skrócie P.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej (maszt z antenami i kontenerem technicznym) z przyłączem energii elektrycznej, stacją transformatorową 15 kV/ 0,4 kV i zewnętrzną instalację energii elektrycznej na terenie obejmującym działkę nr 2287/1 położoną w miejscowości M. Odwołanie od tej decyzji wniósł Z.G. działający jako pełnomocnik M.B., zarzucające jej naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sposobu ustalania i kwalifikowania inwestycji z uwagi na brak wytłumaczenia takich pojęć jak "wzdłuż głównej wiązki promieniowania", "miejsca dostępne" oraz brak objaśnienia sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny, brak wykazania czy organ dokonywał ustaleń samodzielnie, czy też na podstawie dokumentu przedłożonego przez inwestora, a także wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2008r., która dotyczy innego stanu prawnego; 2) art. 32 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1P.b. i art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez dokonanie oceny czy inwestycja wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko na podstawie pisma organu właściwego do wydania decyzji środowiskowej, 3) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. w związku z art. 140, art. 143, art. 144 Kodeksu cywilnego, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez zezwolenie na naruszenie cudzej własności bez zgody jej właściciela, 4) art. 34 ust. 3 pkt 2 P.b. w związku z § 8 ust. 2 pkt 7 i § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez niedokonanie takiej analizy w projekcie budowlanym, 5) art. 72 ust. 1 pkt 1 oraz art. 59 i art. 63 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Na tej postawie odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] stycznia 2011r. stwierdzając, że argumenty odwołania nie zasługują na uwzględnienie. W uzasadnieniu organ podał, że inwestor wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę przedłożył wszystkie dokumenty wymagane art. 33 ust. 2 P.b., w tym ostateczną decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2007 r. L.dz. [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego, która zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) zwana dalej ustawą o planowaniu, wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. W aktach znajduje się również decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, z której wynika, że planowana do realizacji stacja bazowa telefonii komórkowej nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i to zarówno tych, dla których raport o oddziaływaniu na środowisko jest wymagany, jak i tych, dla których może być on wymagany. Planowane przedsięwzięcie nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000. Według przedłożonej przez inwestora kwalifikacji planowanej inwestycji, pola elektromagnetyczne o wartościach przekraczających dopuszczalne normy będą występować wyłącznie w wolnej przestrzeni, niedostępnej dla ludności, tj. na wysokości 43,9 m, o poziomym zasięgu do 38,1 m od anten radiolinii i do 33,6 m od anten nadawczych (sektorowych). Miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości większej niż 70 m od środka elektrycznego wzdłuż osi głównej promieniowania anten, przy czym odległość pionowa między osiami głównymi wiązek promieniowania a miejscami dostępnymi dla ludzi dla rozpatrywanych anten sektorowych wynosi, co najmniej 34,5 m. W związku z tym nie zachodzą okoliczności wymienione w § 3 ust. 1 pkt 8d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397), a inwestycja nie kwalifikuje się też do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Działki sąsiednie względem działki nr 2287/1 są wolne od zabudowy, co dotyczy także działki nr 2295 będącej własnością M.B., która znajduje się na obrzeżach strefy oddziaływania projektowanej stacji (oddziaływanie to obejmuje ją na powierzchni ok. 13 m x 5 m w południowo – zachodniej części, na wysokości 43,9 m nad poziomem terenu). W tych okolicznościach zarzuty odwołującego się nie mogą być uwzględnione, a w sytuacji spełnienia wszystkich warunków określonych art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 P.b., właściwy organ stosownie do art. 35 pkt 4 tej ustawy nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z decyzją Wojewody nie zgodził się M.B., skarżąc ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucił naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sposobu ustalania i kwalifikowania inwestycji z uwagi na brak logicznego wytłumaczenia takich pojęć jak "w osi głównej wiązki promieniowania", "miejsca dostępne" oraz brak objaśnienia sposobu ustalenia odległości od środka elektrycznego anteny (nie wiadomo, czy organ miał na myśli konkretny zasięg oddziaływania pola elektromagnetycznego, czy też było to bez znaczenia), 2) art. 8 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie obszaru oddziaływania inwestycji samodzielnie, lecz bezkrytyczne przyjęcie wadliwych ustaleń dokonanych przez inwestora, 3) art. 8 i art. 107 § 3 Kpa w związku z art. 34 ust. 3 pkt 2 P.b. oraz § 8 ust. 2 pkt 7 i § 11 ust. 2 pkt 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego – "poprzez nieustosunkowanie się do tego zarzutu w sposób przewidziany w przepisach, co uniemożliwia WSA dokonanie kontroli decyzji", 4) art. 8, 15, 107 § 3 Kpa poprzez dokonanie /zapewne omyłkowo zostało w skardze napisane niedokonanie/ lakonicznej oceny decyzji organu I instancji, dodatkowo opartej na przepisach nieobowiązującego już rozporządzenia RM z dnia 21 sierpnia 2007 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2007 r., Nr 158, poz. 1105). W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) zwana dalej w skrócie p.u.s.a. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Na rozprawie w dniu [...] lutego 2012r. Prezes Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w R. – Z.G. złożył wniosek w trybie art. 33 § 2 p.p.s.a. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika stowarzyszenia, bowiem spraw dotyczy działalności statutowej. Jednocześnie przedłożył skrócony odpis z Krajowego Rejestru Sądowego oraz statut stowarzyszenia. Z § 7 statutu wynika, że celem stowarzyszenia jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznych. Sąd na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a. postanowił dopuścić do udziału w sprawie w charakterze uczestnika Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] w R. z siedzibą w R. wobec spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. Z.G. przyłączył się do argumentacji zawartej w skardze M.B. popierając również wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaznaczył, że aktualnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysował się nowy kierunek orzekania, wobec uznania, że rolą organu jest badanie rzeczywistej mocy maksymalnej, a promień działania jest wiązką oddziałującą w przestrzeni tak na wysokość jak i szerokość. Pogląd taki został zawarty w wyroku NSA z dnia 25 października 2011r. sygn. akt II OSK 1485/10. Zaznaczył, że zaskarżona decyzja została wydana na podstawie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bez wyraźnego określenia przedmiotu tej decyzji. Do wydania zaskarżonej decyzji wykorzystano decyzję o umorzeniu postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, która była wydana na nieobowiązujących już przepisach prawnych. Nie jest więc wiadomym, na jakiej podstawie ustalono obszar oddziaływania inwestycji. W jego ocenie parametry inwestycji zostały wielokrotnie zaniżone w stosunku do mocy zainstalowanych urządzeń, co stwarza zagrożenie używania ich z przekroczeniem mocy deklarowanej we wniosku. Dokument pt. "[...]" nie ma żadnej mocy prawnej, bo nie istnieje podstawa prawna do jego sporządzenia. Ponadto nie zawiera opisu znaków graficznych zawartych na mapie tego opracowania. Zdaniem Z. G. krąg stron powinien być szerszy niż ustaliły to organy. Na pytanie Sadu Z.G. odpowiedział, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] nie była zaskarżona do sądu, ani kwestionowana w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. Poddawszy wyżej opisanym kryteriom oceny legalności kwestionowanego aktu administracyjnego, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona. Stan faktyczny ustalony na podstawie akt administracyjnych przedstawia się następująco: Wniosek o pozwolenie na budowę w imieniu A Sp. z o.o. w W. na zamierzenie budowlane pn.: [...] złożył R.B. Do wniosku dołączył stosowne upoważnienia i pełnomocnictwa wraz z wypisem z Krajowego Rejestru Sądowego, na podstawie których ustalono, że istotnie mógł wystąpić w imieniu inwestora o pozwolenia na budowę. Do wniosku dołączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a także decyzję Starosty Powiatu Ł. z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...] zezwalającą na czasowe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów rolnych o pow. 0,0192 ha stanowiących część działki nr 2287/1 położonych na terenie miejscowości M., przeznaczonej pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na okres od [...] czerwca 2009r. przez okres nie dłuższy niż do 2029r. W aktach administracyjnych znajduje się ostateczna decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] maja 2007r. Nr [...] o ustaleniu warunków lokalizacji dla inwestycji: budowa stacji bazowej telefonii cyfrowej na działce nr 2287/1 w M. dla A Sp. z o.o. Znajduje się też ostateczna decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] października 2007r. nr [...] ustalająca warunki lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn.: [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2008r. nr [...] Wójt Gminy M. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: [...]dla A Sp. z o.o. w W. Decyzja ta w wyniku kontroli instancyjnej decyzją z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...] został utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Na rozprawie przed Sądem w dniu [...] lutego 2012r. Z.G. występujący imieniem Stowarzyszenia oświadczył, że decyzja ta nie była zaskarżona do sądu administracyjnego, ani kwestionowana w nadzwyczajnych trybach postępowania administracyjnego. W tym miejscu wypada dodać, że Z.G. był pełnomocnikiem skarżącego w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę. Powyższe prowadzi do wniosku, że Wojewoda w zaskarżonej decyzji zasadnie przyjął, że zaistniały przesłanki do wydania pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W kontekście wyżej przedstawionych decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego i ich porównania z zakresem przedmiotowym udzielonego pozwolenia na budowę za nietrafny należy uznać zarzut skarżącego i uczestnika zgłoszony o przedmiotowej niezgodności wynikającej z tych decyzji. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis ten pozwala na objęcie kontrolą wszystkich rozstrzygnięć wydanych w sprawie niezależnie od tego, w jakiej fazie postępowania administracyjnego zapadło, jeżeli mieszczą się one w granicach stosunku administracyjnego wyznaczającego daną sprawę. Rozpoznaniem tym mogą być więc objęte wszystkie decyzje dotyczące tej samej sprawy, czyli dotyczące konkretyzacji danego stosunku materialno-prawnego. Pojęcie granic sprawy oznacza tożsamość podmiotową i przedmiotową sprawy. Sytuacja taka wystąpi, jeżeli akt lub czynność dotyczy tych samych podmiotów, identycznego przedmiotu tego samego stanu faktycznego. Mając na względzie normę prawną wynikającą z art. 135 p.p.s.a Sąd w niniejszym postępowaniu nie mógł objąć kontrolą ostatecznej decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na planowane przedsięwzięcie. Decyzja ta nie mieści się w granicach sprawy o pozwoleniu na budowę. Dlatego też zarzuty zawarte w skardze jak i podniesione przez uczestnika na rozprawie nie mogły odnieść skutku w postaci uwzględnienia skargi. Przywołane orzecznictwo sądowoadministracyjne w skardze dotyczy w głównej mierze decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, podobnie jak wyrok wskazany przez uczestnika na rozprawie o sygnaturze akt II OSK 1485/10. Zarzuty skargi w głównej mierze dotyczą kwestii związanych z problematyką dla tego rodzaju spraw. Zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Z dniem 15 listopada 2010r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397). Z przepisu art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. wynika, że pozwolenie na budowę lub rozbiórkę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zatem zobowiązanie inwestora do wykazania, czy na podstawie nowego stanu prawnego, co do kwalifikowania przedsięwzięć koniecznym jest dysponowanie oceną oddziaływania na planowane przedsięwzięcie nie można traktować jako pozaprawne działanie organu i odmówić wiarygodności dołączonej do akt sprawy przez inwestora "Kwalifikacji przedsięwzięcia pod względem konieczności sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko M. - 58280" z września 2011r. Obowiązkiem organu z mocy art. 7 k.p.a. jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania decyzji. Organ prawidłowo wywiązał się z tego obowiązku. Sąd stwierdził, że organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę dokonał sprawdzeń wynikających z art. 35 ust. 1 P.b., czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z tych przyczyn za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty dotyczące projektu budowlanego. Za nieuzasadniony Sąd uznał zarzut niewłaściwego określenia kręgu stron postępowania. Zgodnie z art. 28 ust. 2 P.b. stronami postępowania w sprawie pozwolenie na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływani inwestycji. Akta administracyjne sprawy dowodzą, że stronami postępowania były wszystkie podmioty znajdujące się w obszarze oddziaływania inwestycji. Mając na względzie przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a skargę oddalił jako nieuzasadnioną.