II SA/Sz 1254/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 lutego 2012 r. sprawy ze skargi J. S. i G. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących J. S. i G. S. solidarnie [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Burmistrz Gminy na podstawie art.104 i 107 Kpa oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz.717), po ponownym rozpatrzeniu wniosku J. S. z dnia [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz budowie budynku garażowo-gospodarczo-magazynowego na terenie działki nr [...] położonej . W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, w sposób określony w przepisach § 3 ust. 1-2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wyznaczył wokół wnioskowanej działki obszar analizowany. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak. Rozporządzenie nie ustala maksymalnych granic obszaru analizowanego, co oznacza, że powinny być one ustalane indywidualnie dla każdego przypadku przy uwzględnieniu zasady, aby obszar analizowany tworzył pewną urbanistyczną całość. Jest to zasada dobrego sąsiedztwa uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego tworzącego harmonijną całość ze szczególnym uwzględnieniem kontynuacji funkcji planowanych obiektów budowlanych. Organ zacytował art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po czym wskazał, że dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przez Inwestora na terenie działki nr [...]położonej w wyznaczono obszar analizowany o szerokości do granicy wschodniej wnioskowanej działki, gdyż obszar ten jest oddzielony naturalnym terenem leśnym od pozostałej zabudowy i tworzy odrębną urbanistyczną całość, w której dominuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Na tak wyznaczonym obszarze analizowanym (oznaczonym na załączniku mapowym) - tworzącym spójny układ urbanistyczny - przeprowadzono analizę istniejącej zabudowy i stwierdzono brak sąsiedztwa i kontynuacji funkcji dla planowanej inwestycji jaką jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem oraz budowa budynku garażowo - gospodarczo -magazynowego na terenie działki nr[...] , gdyż sąsiedztwo w obszarze analizowanym tj. działki sąsiednie nr [...] zabudowane są budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z zabudową towarzyszącą. Wskazując, że kontynuacja funkcji oznacza, iż nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów) organ stwierdził, że projektowana inwestycja pozostaje w sprzeczności z dotychczasową funkcją terenu. Działki, na które powołuje się wnioskodawca, oznaczone nr [...] na których zlokalizowane są usługi w zakresie obsługi komunikacyjnej i kamieniarstwo znajdują się w odległości około [...] od wschodniej granicy wnioskowanej działki i są położone poza rozpatrywanym obszarem przyjętym do analizy. Postępowanie wyjaśniające wykazało ponadto, że na terenie działki nr [...] znajduje się budynek mieszkalny oraz hala pełniąca rolę składu przydomowego (w aktach oświadczenie właściciela), na terenie działki nr [...] znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny i garaż dwustanowiskowy, na terenie działki nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny z garażem. Ustalono, że na terenie działki nr [...] zarejestrowana jest działalność gospodarcza o charakterze ogólnobudowlanym, ale miejscem wykonywania działalności nie jest działka nr [...]. Zgodnie z oświadczeniem właściciela działki, wszelkie środki ruchome oraz materiały firmowe znajdują się na terenach budowy, a w okresie postoju garażowane są na terenie należącym do głównego zleceniodawcy. Na terenie działki [...] zarejestrowana jest działalność gospodarcza usługi budowlane, ale miejscem wykonywania działalności nie jest działka nr [...] Zgodnie z oświadczeniem właścicieli - usługi wykonywane są na terenie budów w woj., a biuro firmy zlokalizowane jest. Zdaniem organu, nie został spełniony warunek kontynuacji funkcji określony art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy i wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla całej, planowanej inwestycji jest niemożliwe. Jako integralną część powyższej decyzji Burmistrz wskazał wynik ponownej analizy z dnia [...] określającej cechy zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym, sporządzonej na podstawie istniejących cech zabudowy w obszarze analizowanym wraz z mapą oraz mapę ewidencyjną jako załącznik graficzny do decyzji. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli J. S. i G. S. podnosząc, że ponownie nie zgadzają się z decyzją organu I instancji, która została wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Odwołujący się wskazali, że podstawą określenia dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne, dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. W celu dokonania tych ustaleń, organ wyznacza obszar analizowany, o którym mowa w § 3 ww. rozporządzenia, wskazując tym samym, które działki sąsiednie będą stanowić punkt odniesienia dla określenia sposobu zabudowy i zagospodarowania działki objętej wnioskiem. Z § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Oznacza to, że obszar ten powinien być wyznaczony dookoła działki, z każdej jej strony. Natomiast w § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia ustalono minimalną odległość, w jakiej powinny być wyznaczone granice tego obszaru. Z treści obu tych przepisów wynika, iż określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Prowadzi to do wniosku, iż organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej, co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem liczonej od granic tej działki. Oznacza to, że organ wydający decyzję nie może w sposób uznaniowy wytyczać minimalnej odległości, w jakiej winny się znajdować granice analizowanego obszaru, gdyż odległości te są zdeterminowane szerokością frontu działki, przez który zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Jedyny wyjątek od powyższej zasady, odnosi się do sytuacji, gdy trzykrotna szerokość działki jest mniejsza. Wówczas organ, zgodnie z przepisami rozporządzenia, zobowiązany jest do ustalenia granic w odległości nie mniejszej od granic działki objętej wnioskiem. Ustawodawca określił jedynie minimalny rozmiar obszaru analizowanego, co oznacza, iż organ może wyznaczyć taki obszar w granicach większych aniżeli minimalne określone w powołanym rozporządzeniu. W niniejszej sprawie na mapie stanowiącej część graficzną analizy, obszar analizowany wyznaczono w sposób sprzeczny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdyż nie zostały zachowane minimalne odległości określone w tym przepisie. Z mapy zasadniczej dołączonej do sprawy wynika, iż front działki (liczony od drogi nr[...] , z której odbywać się będzie wjazd na działkę) wynosi [...] skutkiem czego granice obszaru winny znajdować się w odległości, co najmniej od granicy działki skarżących. Tymczasem z mapy ewidencyjnej, a także z samej treści uzasadnienia decyzji wynika, iż warunek ten nie został zachowany. Zdaniem strony, szczególnego znaczenia, z uwagi na gęstość zabudowy, nabiera wyznaczenie obszaru do analizy od strony wschodniej, gdzie wynosi on zaledwie. Jest zatem mniejszy, o co najmniej. Z kolei od strony południowej, wielkości te również znacznie obiegają od prawidłowej normy. Od wschodniego rogu ściany frontowej, do wyznaczonej linii analizy przyjętej przez organ wielkość ta wynosi, natomiast od rogu zachodniego ściany frontowej, do linii analizy wynosi, co oznacza, iż również w tych kierunkach organ nie zachował wymaganej trzykrotnej szerokości frontu działki. Organ dokonał błędnej wykładni przepisów rozporządzenia, bowiem o ile przepisy prawa faktycznie nie określają granicy maksymalnej dla obszaru analizowanego, o tyle ustawodawca w sposób precyzyjny określa minimalną granicę, jaką organ winien wyznaczyć dla prawidłowej analizy. W ocenie skarżących, organ dokonał własnej interpretacji definicji obszaru analizowanego, co stanowi ewidentnie naruszenie prawa, bowiem pomija uregulowania zawarte w rozporządzeniu, skutkując wydaniem decyzji odmownej. Ponadto, SKO w swojej decyzji z dnia [...], po raz drugi uchylającej decyzję organu w spornej sprawie, jednoznacznie zobowiązało organ do wydania rozstrzygnięcia w oparciu o prawidłowo ustalony obszar przyjęty do analizy i wskazało wedle jakich reguł winien on być ustalony. Obszar przyjęty do analizy porównawczej, został tak wyznaczony, iż w swoim zasięgu obejmuje może 5% terenu zabudowanego, a w pozostałej części, tj. 95%, wypełniony jest nieruchomościami niezabudowanymi. Wprawdzie do obszaru porównawczego zaliczono cztery działki zabudowane, umiejscowione wzdłuż drogi, po prawej stronie od nieruchomości skarżących, jednak jest to znaczna mniejszość w stosunku do nieruchomości zabudowanych, znajdujących się wzdłuż drogi w tym kierunku. Jest to o tyle istotne, że w części tej, która zresztą została zabudowana znacznie wcześniej niż nieruchomości znajdujące się w ustalonym do analizy obszarze (i choćby tylko z tego powodu winny być podstawą rozstrzygnięcia), znajdują się działki nr [...]na których posadowione są budynki o charakterze gospodarczym, wykorzystywane do prowadzenia działalności gospodarczej. Nieruchomości będące przedmiotem analizy i pominięte, rozdzielone są tzw. "naturalnym terenem leśnym", który zresztą nie został przez organ w żaden sposób sprecyzowany. Trudno bowiem przyjąć, iż pas drzew stanowi obszar leśny. Jeżeli jednak organ tak uważa, to stanowisko takie powinno być przez organ uzasadnione zgodnie z zasadą praworządności, o której stanowi art. 6 kpa i zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 kpa. Ponadto organ w sposób niewłaściwy powołuje się na tzw. "kontynuację funkcji", dokonując wykładni stricte zawężającej, doprowadzając tym samym do naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcia "ładu przestrzennego" nie można rozumieć w taki sposób, że na danym terenie możliwa będzie jedynie zabudowa taka sama (identyczna), jak już istniejąca. W art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyraźnie wskazano, iż przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nadto, organ I instancji, powołując się w uzasadnieniu na istniejące sąsiedztwo, błędnie wskazał na działki sąsiednie, występujące w obszarze analizowanym tj. m.in. [...] albowiem na załączniku do decyzji tj. na mapie ewidencyjnej z naniesionymi granicami terenu objętego niniejsza decyzją, jak również poza tymi granicami, działki te nie są uwidocznione. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz.717, ze zmianami) i z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) - po rozpoznaniu odwołania J. S. i G.S. - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy z dnia[...]. W uzasadnieniu decyzji, organ II instancji podkreślił, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu musi być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przytaczając treść § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, SKO stwierdziło, że z uwagi na niejednolitość wykładni przepisu § 3 wskazanego rozporządzenia, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 r., II OSK 1334/09, podjął się analizy tego przepisu, z uwzględnieniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zasad w nich ustanowionych, a w szczególności zasady zachowania "ładu przestrzennego" oraz zasady wolności zagospodarowania terenu (art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego: "obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, iż od granicy do granicy obszaru analizowanego ma być zakreślona odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem. A zatem, obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Organ administracji publicznej w uzasadnieniu decyzji winien uzasadnić względy, jakimi kierował się ustalając obszar analizowany o określonej wielkości i określonym położeniu tak, aby sąd administracyjny, dokonując legalności decyzji o ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy, mógł ocenić zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Zarzuty stron postępowania mogą dotyczyć wyznaczenia do analizy zarówno zbyt małego jak i zbyt dużego obszaru, a Sąd administracyjny, dokonując kontroli legalności decyzji o warunkach zabudowy, winien dysponować danymi umożliwiającymi kontrolę zaskarżonej decyzji także w tym aspekcie i odniesienie się do zarzutów strony". Kolegium stwierdziło dalej, że w świetle treści przywołanego wyroku NSA, nie można zgodzić się z zarzutem odwołania, że sporządzona przez organ I instancji analiza urbanistyczna nie może stanowić podstawy do wyprowadzenia wniosku o braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W postępowaniu przed organem I instancji w sposób szczegółowy dokonano bowiem analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia. Poprawnie wytyczono, na kopii mapy zasadniczej granice obszaru analizowanego, obejmującego trzykrotną szerokość frontu działki nr[...] . Organ I instancji wyjaśnił, że wyznaczając obszar analizy w sposób jaki wynika z mapy, objął teren zabudowany tworzący odrębny i spójny układ urbanistyczny, oddzielony od pozostałej istniejącej zabudowy istniejącym obszarem leśnym. Wyniki analizy w formie zarówno tekstowej, jak i graficznej załączono do decyzji organu I instancji o warunkach zabudowy. W tym stanie rzeczy analiza ta przeprowadzona została w sposób zgodny z wymogami przewidzianymi w treści § 3 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Przywołany przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się do określonych cech terenu działek sąsiednich, zgodnie z tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa. W sprawie niniejszej organ I instancji ustalił, iż zabudowa na działkach sąsiednich pełni wyłącznie funkcję mieszkaniową (budynki mieszkalne jednorodzinne z zabudową towarzyszącą). Budowa budynku, który będzie służył jako magazyn dla prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowi kontynuacji tej funkcji, jest zabudową usługową, której nadto nie można traktować jako naturalnie towarzyszącej funkcji mieszkaniowej. Skoro inwestor oświadczył w postępowaniu, iż projektowany budynek mieszkalny oraz budynek garażowo-magazynowy jest jedną inwestycją, to organ I instancji słusznie odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia, gdyż część tego zamierzenia jest sprzeczna z funkcją istniejącej zabudowy sąsiedniej. J. S. i G. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję ostateczną domagając się jej uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: - art. 6 kpa w zw. z art. 12, 7, 77 i 80 kpa poprzez uznanie w ramach przeprowadzonej kontroli, że organy administracyjne uczyniły zadość wskazanym uregulowaniom dotyczącym prawidłowości postępowania, - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - dalej zwane rozporządzeniem poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru analizowanego w stosunku do wnioskowanej działki Nr [...], w sytuacji gdy przepisy prawa, w tym w szczególności § 3 ust. 2 rozporządzenia, determinują treść decyzji ustalającej warunki zabudowy, - błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie niewłaściwego terenu tzw. dobrego-sąsiedztwa i kontynuacji funkcji zabudowy. Zdaniem skarżących, poczynione w niniejszej sprawie ustalenia faktyczne nie odpowiadają przepisom prawa poprzez próbę niezasadnej i bezprawnej subsumcji stanu faktycznego do regulacji zawiązanych z planowaniem i zagospodarowaniem przestrzennym. Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się już 5 lat tj. od 27 października 2006 r. i za każdym razem organy administracyjne w sposób dowolny, co więcej niezrozumiały dla uczestników postępowania, wyznaczają teren analizowany dla planowanej inwestycji, wbrew przepisom prawa. Teren ten nie pokrywa się z terenem analizowanym, który wynika z rozporządzenia i który winien być w niniejszej sprawie właściwym obszarem analizy dla planowanej inwestycji. Organ odwoławczy nie dokonał właściwej kontroli, o czym może świadczyć chociażby fakt, iż organ w żaden sposób nie ustosunkował się do zarzutów odwołania, w których strona wskazywała, po pierwsze na istotne błędy w wyznaczeniu granicy obszaru analizy wyznaczonego w sposób sprzeczny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, jak również zarzuty w przedmiocie niewłaściwej i błędnej interpretacji obszaru sąsiedztwa, których dokonał Burmistrz Miasta, który w swoim w uzasadnieniu powołując się na istniejące sąsiedztwo błędnie wskazał na działki sąsiednie, występujące w obszarze analizowanym tj. m.in.[...]. Na załączniku do decyzji tj. na mapie ewidencyjnej z naniesionymi granicami terenu objętego decyzją, jak również poza tymi granicami, przedmiotowe działki nie były uwidocznione. Ponadto organ odwoławczy, wbrew zarzutom odwołania, w swoim uzasadnieniu wskazał, iż na mapie zasadniczej poprawnie wyznaczono granice obszaru analizowanego, obejmującego trzykrotność frontu działki nr [...] a sama analiza urbanistyczna została przeprowadzona w sposób szczegółowy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, za wyjątkiem przywołania fragmentu orzeczenia NSA, brak jest jakiejkolwiek merytorycznej wzmianki odnośnie zarzutów strony. Argumentacja organu jest nieczytelna, chaotyczna, a w wielu miejscach pozbawiona spójności logicznej. Takie postępowanie narusza prawa skarżących do szybkiego i zgodnego z prawem rozpoznania sprawy, o których stanowi art. 6 i 12 kpa. Zdaniem strony, decyzja odmawiająca warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ma charakter dowolności w kontekście przepisów rozporządzenia, co stanowi o jej wadliwości, a w dalszej konsekwencji prowadzi do błędnego uznania niespełnienia warunku przez inwestycję, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Błędnie wyznaczony przez organ administracyjny obszar analizy dla planowanej inwestycji, powoduje ograniczenie terenu działek sąsiednich, co pozostaje w sprzeczności z tzw. zasadą dobrego sąsiedztwa. Gdyby ten obszar został wyznaczony prawidłowo, tak jak nakazują to przepisy, to wbrew twierdzeniom zawartym w zaskarżonej decyzji, w obszarze tym znalazłby się działki o nr[...] , na których jest prowadzona działalność gospodarcza w zakresie obsługi komunikacyjnej i kamieniarstwo. Ponadto na działce nr [...] znajduje się również budynek magazynu. Zatem poza rozpatrywanym obszarem analizy znajdują się budynki o podobnym przeznaczeniu i kubaturze. Jest to tyle istotne dla skarżących, iż planowana inwestycja nie pozostawałaby w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa, a organ nie mógłby odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż w obszarze analizowanym nie byłaby zlokalizowana wyłącznie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Powołując się na treść § 3 rozporządzenia, skarżący podobnie jak uprzednio w odwołaniu, podkreślili, że podstawą określenia w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dla nowej zabudowy są ustalenia faktyczne dotyczące zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich w stosunku do działki objętej wnioskiem. Z wniosku inwestora wynika, iż dojazd do działki objętej wnioskiem odbywać się będzie od drogi nr[...] , a front działki skarżących w tym miejscu wynosi .Wobec tego granice obszaru analizowanego dla całej inwestycji winny być wyznaczone - zgodnie z § 3 rozporządzenia - w odległości, co najmniej trzykrotności szerokości frontu, co nie wyklucza przyjęcia obszaru o większej powierzchni, niż trzykrotna szerokość frontu. Orzecznictwo sądów administracyjnych przychyla się ku takiemu stanowisku wskazując, iż ustawodawca określił jedynie minimalny rozmiar obszaru analizowanego, co oznacza, iż organ może wyznaczyć taki obszar w granicach większych aniżeli minimalne określone w powołanym rozporządzeniu. Oznacza to, iż minimalna odległość, w tym wypadku, musi być zachowana z każdej strony w sposób jednakowy, natomiast w przypadku wyznaczenia większych granic, organ winien na korzyść wnioskujących poszerzyć granice, w taki sposób aby w sposób obiektywny rozstrzygnąć złożony wniosek. W ocenie strony, organ odwoławczy nie zbadał działalności organu I instancji i nie przeprowadził postępowania zgodnego z przepisami rozporządzenia. Na mapie stanowiącej część graficzną analizy obszar analizowany wyznaczono w sposób sprzeczny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdyż nie zostały zachowane minimalne odległości określone w tym przepisie. Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ I instancji, nie wyznaczył wokół przedmiotowej działki granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Wyznaczony do analizy obszar od strony wschodniej jest mniejszy niż trzykrotna szerokość frontu działki i wynosi zaledwie, co oznacza, iż jest on mniejszy o co najmniej. Z kolei od strony południowej wielkości te również znacznie obiegają od prawidłowej normy, bowiem od rogu wschodniego działki skarżących do wyznaczonej linii analizy przyjętej przez organ wielkość ta wynosi m, natomiast od rogu zachodniego ściany frontowej do linii analizy wynosi ona m, co oznacza, iż również w tym kierunku organ nie zachował wymaganej trzykrotnej szerokości frontu działki (uwzględniając skalę mapy odległości na niej zaznaczone są odpowiednio o cm krótsze). Skarżący powtórzyli następnie argumenty przedstawione wcześniej w odwołaniu odnośnie błędu w wyznaczeniu obszaru do analizy, podkreślając, że nieruchomości będące przedmiotem analizy i pominięte, rozdzielone są tzw. "naturalnym terenem leśnym", który zresztą nie został przez organ I instancji w żaden sposób sprecyzowany, a organ I instancji pominął tę kwestię milczeniem. Wskazali ponownie na fakt niewłaściwego powoływania się Kolegium na tzw. "kontynuację funkcji" i odnieśli się do pojęcia "ładu przestrzennego". Ponadto podkreślili, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy i nie można uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi, bowiem w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Organ winien się szczegółowo odnieść do kwestii kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy, których to rozważań brak jest w uzasadnieniu decyzji organu II instancji. SKO winno jednoznacznie ustalić, czy zabudowa proponowana przez inwestora, to jest zabudowa o charakterze wyłącznie usługowym (wolnostojący magazyn) i o określonej wielkości i godzi w funkcje zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym rozumianym jako funkcjonalna całość urbanistyczna, to jest w funkcję zabudowy mieszkalnej i usługowej nakierowanej na zaspokajanie mieszkańców. W ocenie skarżących, SKO naruszyło przepisy § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie sporządzonej analizy nie można bowiem przesądzić, czy jest i jaki jest w otoczeniu przedmiotowej działki charakter zabudowy sąsiednich nieruchomości, a w konsekwencji ocenić zgodności z przepisami prawa ustaleń dokonanych w tym zakresie przez organ I instancji. Nie zgadzając się z poglądem Samorządowego Kolegium Odwoławczego , iż decyzja zawiera prawidłową analizę urbanistyczną, strona skarżąca podniosła, że o ile w aktach znajduje się dokument o odpowiedniej treści, to ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego, o których mowa wyżej, nie spełnia ona wymagań prawnych. Na organie spoczywa - wynikający z art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa - obowiązek dokonania oceny analizy architektoniczno-urbanistycznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Kr 49/10). Organ I instancji orzekający w przedmiotowej sprawie nie zadośćuczynił zaś temu obowiązkowi i recypował do swojej decyzji wady, jakimi była obciążona analiza przeprowadzona w niniejszej sprawie. Co więcej, obowiązki wynikające z art. 80 kpa w zw. z art. 7 kpa obciążają przy tym również organ II instancji, który w niniejszej sprawie nie wyeliminował uchybień Burmistrza Miasta i dokonał oceny analizy urbanistyczno-architektonicznej pod kątem zgodności z przepisami prawa, błędnie uznając, iż wymogom określonym w przepisach analiza ta odpowiada. Zdaniem skarżących, SKO naruszyło ponadto wyrażoną w art. 7 kpa zasadę obiektywizmu nakazującą organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także zasadę wyrażoną w art. 77 § 1 kpa zgodnie, z którą organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W szczególności w analizie brak jest jakiejkolwiek bliższej charakterystyki parametrów istniejącej zabudowy, ze wskazaniem na jakich działkach, jakie budynki się znajdują i jaka jest wielkość tych działek, co uniemożliwia weryfikację przedstawionych w niej ustaleń dotyczących parametrów wnioskowanej zabudowy i pozwala na uznanie za błędne stwierdzenia organu II instancji, że dokument ten choć zatytułowany "analiza urbanistyczna" nie może stanowić podstawy do wyprowadzenia wniosku o braku spełnienia przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Taka argumentacja organu stanowi de facto jedynie przedstawienie wniosków analizy, zaś samej wnikliwej, pogłębionej analizy architektoniczno-urbanistycznej w aktach sprawy brak. W ocenie skarżących sporządzona w niniejszej sprawie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu uniemożliwia także weryfikację postawionej w orzeczeniu II instancji tezy, że w oparciu o istniejącą zabudowę nie jest możliwe spełnienie przez planowaną inwestycję warunku kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Dokumentacja urbanistyczna znajdująca się w aktach sprawy nie spełnia ze względu na swą nieprawidłowość wyliczeń, lakoniczność i powierzchowność nawet wskazanych powyżej wymagań stawianych przez przepisy rozporządzenia przed wynikami analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu i co za tym idzie nie może być uznana za spełniającą wymogi prawa analizę. W konkluzji skarżący podnieśli, że wyznaczenie granic obszaru analizowanego jest sprzecznie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, co skutkuje nieprawidłową analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego obszaru zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniosło o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia[...] . uczestnik postępowania K. F. w całości poparł stanowisko organu II instancji w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem akt ten nie jest zgodny z prawem. Na wstępie stwierdzić trzeba, że zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ogólne wywody przedstawiające obowiązujący stan prawny w zakresie wydawania decyzji administracyjnej w sprawie wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla określonej w nim konkretnej inwestycji planowanej na terenie, dla którego nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego są prawidłowe. Prawidłowo również w zaskarżonej decyzji ostatecznie przyjęto, że należy wniosek strony rozpoznać w całości jako jedną inwestycję składającą się z budynku mieszkalnego, garażu i obiektu magazynowego. Natomiast, interpretacja tych przepisów w odniesieniu do ustalonego stanu faktycznego wynikającego z wniosku strony jest, zdaniem Sądu, nieprawidłowa. Przypomnieć zatem wypada, że z przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80 poz.717), określanej dalej "ustawą", wynika, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu objętego wnioskiem, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej spełnia wskazane wymagania dotyczące nowej zabudowy określane mianem "dobrego sąsiedztwa". Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), określane w dalszej części jako "rozporządzenie". Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak metrów. Powołane regulacje posiadają kluczowe znaczenie dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania o ustalenie warunków zabudowy, ponieważ to właśnie w oparciu o analizę urbanistyczno-architektoniczną ustala się poszczególne warunki dla nowej zabudowy, a zatem ustala się, czy zaplanowany obiekt kontynuuje funkcję, cechy, wskaźniki i parametry, w tym gabaryty i formę architektoniczną oraz czy teren inwestycji jest o podobnej intensywności zainwestowania w stosunku do działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Obszar ten służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa" określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie ulega zatem wątpliwości, że od prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego zależeć będzie ocena zgodności z prawem merytorycznej (pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy) treści decyzji. Istota sporu w niniejszej sprawie jest właśnie konsekwencją odmiennych stanowisk organów orzekających obu instancji i skarżących co do sposobu w jaki należało wyznaczyć obszar analizowany dla określonej wnioskiem zabudowy. Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji przez inwestora na terenie działki nr [...] położonej wyznaczono obszar analizowany o szerokości do od granicy wschodniej wnioskowanej działki, gdyż obszar ten jest oddzielony naturalnym terenem leśnym od pozostałej zabudowy i tworzy odrębną urbanistyczną całość, w której dominuje wyłącznie zabudowa mieszkaniowa. Z takim wyznaczeniem obszaru analizowanego nie zgodził się inwestor podnosząc w odwołaniu, że w niniejszej sprawie na mapie stanowiącej część graficzną analizy, obszar analizowany wyznaczono w sposób sprzeczny z § 3 ust. 2 rozporządzenia, gdyż nie zostały zachowane minimalne odległości określone w tym przepisie. Organ wydający decyzję, nie wyznaczył wokół działki granic obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Z mapy zasadniczej dołączonej do sprawy wynika, iż front działki (liczony od drogi nr[...], z której odbywać się będzie wjazd na działkę) wynosi skutkiem czego granice obszaru winny znajdować się w odległości, co najmniej od granicy działki skarżących. Odnosząc się do powyższego zarzutu organ odwoławczy stwierdził natomiast, że obszar analizowany wytyczono poprawnie i na kopii mapy zasadniczej zaznaczono granice obszaru analizowanego, obejmującego trzykrotną szerokość frontu działki nr[...]. Dokonując takiej oceny Kolegium kierowało się treścią wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 września 2010 r., (sygn. akt II OSK 1334/09), w którym między innymi wyrażono pogląd, że obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, iż od granicy do granicy obszaru analizowanego ma być zakreślona odległość nie mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem - nie mniej niż. A zatem, obszar analizowany ma być wyznaczony w taki sposób, aby od granicy do granicy obszaru analizowanego odległość nie była mniejsza niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy - nie mniej jednak metrów. Obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy". Jak z powyższego wynika, w przekonaniu organu II instancji, przy takiej interpretacji § 3 ust. 2 rozporządzenia, wyznaczenie granicy obszaru analizowanego od granicy wschodniej działki skarżących w odległości metrów przepisu tego nie narusza. Zdaniem Sądu, brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia nie daje podstaw do powyższego wnioskowania. Przepis ten stanowi, że: " Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż metrów." Trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem nie odnosi się zatem do odległości pomiędzy granicami obszaru analizowanego, lecz do odległości granic obszaru analizowanego od granic działki objętej wnioskiem inwestora. Innymi słowy, skład Sądu orzekającego nie podziela poglądu, co do interpretacji § 3 ust.2 rozporządzenia wyrażonego w innej sprawie (II OSK 1334/09) przez Naczelny Sąd Administracyjny, na który powołało się SKO w zaskarżonej decyzji i w niniejszej sprawie przyjmuje, że granice obszaru analizowanego należy wytyczyć w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki od granic tej działki z każdej strony, co oznacza, że w niniejszej sprawie obszar analizowany powinien obejmować teren odległy od granic działki skarżących, skoro front działki ma długość. Idąc tym tokiem rozumowania należało uznać stawiany skargą zarzut naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia za zasadny, a co za tym idzie podzielić zarzut błędnego wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Wprawdzie zgodzić się trzeba, ze stanowiskiem organów obu instancji, że wskazany przepis w ogóle nie określa maksimum tych granic, pozostawiając możliwość ich poszerzenia i wytyczenie ich maksymalnej odległości w zależności od uzasadnionych realiów konkretnej sprawy przy uwzględnieniu spójności układu urbanistycznego, to jednak podkreślenia wymaga, że w sytuacji, gdy trzykrotność frontu działki objętej wnioskiem przekracza, to niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości mniejszej niż ta trzykrotność. Skoro zatem obszar analizowany powinien być wyznaczony w odległości wynoszącej od granic działki inwestora, to niedopuszczalne było wyznaczenie tego obszaru w odległości. nawet przy przyjęciu, w ślad za argumentacją analizy urbanistycznej, że obszar analizowany w tak wytyczonych granicach stanowi urbanistyczną całość z uwagi na ograniczający go od wschodniej strony las. Zauważyć należy, że obszar określony jako las stanowi wąski pas terenu, za którym w dalszym ciągu znajduje się obszar zabudowany. W ocenie Sądu, w tych realiach nie można mówić o niemożności wyznaczenia obszaru analizowanego zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia po pierwsze dlatego, że owa przeszkoda w zabudowie nie tworzy bariery niemożliwej do pokonania takiej jak na przykład morze, jezioro czy rzeka. Po drugie, jest to wprawdzie przegroda w ciągłości zabudowy jednorodzinnej (szerokość pasa lasu nie została określona w decyzji), ale jak wynika to z mapy dołączonej do analizy urbanistycznej przegroda ta jest nieistotna, skoro stanowi nieznaczny obszar w stosunku do terenu zabudowanego wzdłuż tej samej drogi (działki Nr[...]). W tym stanie sprawy pozostaje otwarta kwestia kontynuacji funkcji zabudowy, skoro analizie poddano obszar, którego granice zostały ustalone niezgodnie z prawem, a więc w tym wypadku wytyczyły obszar za mały. Nie można bowiem wykluczyć, zasadności twierdzeń skargi, że gdyby obszar ten wyznaczono prawidłowo, co jednak nie było przedmiotem rozważań organu odwoławczego, to znalazłyby się w jego granicach obiekty budowlane o podobnej, do wnioskowanej, funkcji zabudowy, co pozwoliłoby, w razie spełnienia pozostałych warunków określonych w art. 61 ust.1 na wydanie decyzji zgodnej z wnioskiem inwestorów. Tym samym podnoszony skargą zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w zakresie gromadzenia i oceny materiałów dowodowych okazał się zasadny. Jak z powyższego wynika, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu II instancji będzie zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ponowne rozpatrzenie sprawy i ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania przy uwzględnieniu wyżej przedstawionych zapatrywań materialno-prawnych Sądu, co do wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Organ odwoławczy powinien ustalić, czy w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym znalazłyby się obiekty, w odniesieniu do których planowana wnioskiem inwestycja stanowiłaby kontynuację funkcji zabudowy. W zależności bowiem od wyniku tego ustalenia, które w ocenie Sądu swym zakresem nie wyczerpuje określonej w art. 138 § 2 kpa przesłanki uzasadniającej uchylenie decyzji organu I instancji, Kolegium będzie dysponowało materiałem niezbędnym do określenia sposobu rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 lub opartej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Dlatego Sąd uchylając zaskarżoną decyzję nie skorzystał z możliwości jaką daje art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P,P.s.a. i nie uchylił jednocześnie decyzji organu I instancji. Z tych powodów należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylić zaskarżony wyrok. Orzeczenie w pkt II oparte zostało na podstawie art. 152 P.p.s.a, zaś o kosztach rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 3 tej samej ustawy.