II OSK 2397/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant: starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 51/12 w sprawie ze skargi J. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 20 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 51/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia do rozbiórki obiektu budowlanego, w punkcie 1. uchylił zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]; w punkcie 2. określił, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane; w punkcie 3. zasądził od Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. postanowieniem z dnia [...] listopada 2011r., wydanym na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 7 § 2, art. 119 § 2 i art. 121 § 1, § 4 i § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn.: Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) nałożył na J.P. grzywnę w wysokości 18.209 zł - w celu wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2006 r., w terminie do dnia 21 grudnia 2011 r. (rozbiórka budynku gospodarczego o wymiarach 6,95x3,43 m, wybudowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż obowiązek rozbiórki wskazanego obiektu wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta S. z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. jest zatem ostateczna i podlega wykonaniu. Upomnieniem z dnia [...] lipca 2005 r. wezwano zobowiązanego do wykonania obowiązku. Następnie tytułem wykonawczym z dnia [...] kwietnia 2006 r. wszczęto postępowanie egzekucyjne. Organ wskazał nadto, że było prowadzone postępowanie o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, które zakończyło się decyzją ostateczną Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., który odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] maja 2005 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję. Skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1804/10. Wysokość grzywny w celu przymuszenia ustalono na podstawie art. 121 § 1, § 4, § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji na kwotę 18.209 zł mnożąc 1/5 z powierzchni zabudowy 23,84m² (6,95m x 3,43 m), z ceną 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2011 r. – 3819zł/m² (zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 25 sierpnia 2011r. r. w sprawie ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego za II kwartał 2011 r. ). W zażaleniu na powyższe postanowienie J.P. wniósł o umorzenie postępowania wskazując, iż dotyczy ono obowiązku rozbiórki budynku w sytuacji, gdy wymagalność tego obowiązku nie jest ostateczna. Organ pozostaje bowiem w bezczynności w sprawie rozpoznania jego wniosku o legalizację budynku. Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) i art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, uznał za prawidłowe ustalenia organu I instancji tak co do obowiązków, jak i wysokości nałożonej grzywny. Odnosząc się do argumentów zawartych w zażaleniu stwierdził, że decyzja nakazująca rozbiórkę stała się ostateczna w dniu [...] maja 2005 r. Zatem skarga do sądu na bezczynność organu w sprawie legalizacji budynku nie może mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Natomiast zgodnie z art. 125 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu. Postanowienie w sprawie umorzenia grzywny wydaje organ egzekucyjny na wniosek zobowiązanego. W skardze na powyższe postanowienie skarżący J. P. wniósł o jego uchylenie, jak również o uchylenie postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2011r. Skarżący wskazał, że podejmuje przewidziane prawem kroki kwestionujące obowiązek rozbiórki budynku, gdyż złożył wniosek o jego legalizację, który dotychczas nie został rozpoznany, nadto skarżący wniósł zarzuty i zażalenie w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, które również nie zostały dotychczas rozpoznane. Powołując się na powyższe skarżący wskazał, że w tych okolicznościach nałożenie grzywny w celu przymuszenia jest przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał skargę za uzasadnioną, choć nie z przyczyn wskazanych w skardze. Przytaczając brzmienie przepisu art. 121 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Sąd wskazał, że § 4 dotyczy wyłącznie sytuacji, kiedy egzekucja ma na celu spełnienie przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego. Przepis ten ma więc charakter lex specialis. Pod względem przedmiotowym jeszcze bardziej zawężone działanie ma § 5 tego artykułu, gdyż może on mieć zastosowanie tylko w razie "przymusowej rozbiórki budynku lub jego części". Jak zauważył Sąd, przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zawierają definicji pojęcia "budynek". Z tych względów dla prawidłowej wykładni tego pojęcia użytego w § 5 należy stosować definicje ustawowe zawarte w innych przepisach. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w art. 3 pkt 2 ustawodawca wskazał, iż pod pojęciem "budynku" należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Do obiektów budowlanych lub ich części, których rozbiórkę nakazano, a które nie są budynkami w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, przy nakładaniu grzywny w celu przymuszenia nie można stosować przepisu art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Przepis ten ustanawia sposób obliczania wysokości grzywny; wysokość ta nie jest przez ustawodawcę ograniczona górnymi granicami, jak to przewidziano w innych przypadkach (§ 2 i 3), nie można więc tu dopuścić do stosowania wykładni rozszerzającej. Ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku przymusowej rozbiórki innego obiektu budowlanego niż budynek, należy stosować przepisy art. 121 § 2, 3 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wobec powyższego w niniejszej sprawie organ powinien w pierwszej kolejności przy nakładaniu grzywny ustalić, czy nakaz dotyczy rozbiórki budynku czy też innego obiektu budowlanego. Z akt niniejszej sprawy, a zwłaszcza z uzasadnień wydanych postanowień nie wynika, aby ta okoliczność była przedmiotem ustaleń organów nakładających grzywnę. Ustaleń tych wobec ich niedokonania przez organy administracji nie może dokonać Sąd, albowiem Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem. Wobec braku takich ustaleń w tym zakresie Sąd nie może takiej oceny zgodności z prawem dokonać. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, co obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jednocześnie Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie ustalić, czy obiekt budowlany, którego dotyczy nakaz rozbiórki jest budynkiem, czy też innym obiektem budowlanym i w zależności od dokonanych ustaleń nałoży grzywnę na podstawie właściwych przepisów. Jeżeli nakaz dotyczy rozbiórki budynku organ ponownie zastosuje przepis art. 121 § 4 i § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli natomiast nakaz rozbiórki dotyczy obiektu budowlanego nie będącego budynkiem organ nałoży grzywnę na podstawie art. 121 § 2, § 3 i § 4 tej ustawy. Jednocześnie Sąd wskazał, że pomimo naruszenia przez organy przy nakładaniu grzywny przepisów prawa skarżący jest w dalszym ciągu zobowiązany do wykonania decyzji z dnia [...] lutego 2005r. nakazującej mu rozbiórkę budynku gospodarczego, a podniesione w skardze zarzuty nie mają wpływu na istnienie tego obowiązku. Sąd podzielił w tym zakresie stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Decyzja o nakazaniu rozbiórki jest bowiem ostateczna, w konsekwencji podlega wykonaniu. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Gdańsku, reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty: 1. obrazę przepisów prawa procesowego co miało wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 29 § 1 w zw. z art. 121 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie, że w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny winien poddać merytorycznej analizie przedmiot zobowiązania wynikającego z egzekwowanej decyzji z pominięciem ustaleń poczynionych przy wydawaniu tej decyzji, 2. obrazę przepisów prawa procesowego co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a konkretnie art. 170 i art. 171 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny winien poddać merytorycznej analizie przedmiot zobowiązania wynikającego z egzekwowanej decyzji z pominięciem ustaleń poczynionych przy wydawaniu tej decyzji oraz jej późniejszej kontroli przeprowadzonej przez sąd administracyjny. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym z dnia 25 lutego 2014 r. J.P. wskazał, że rozbiórkę wskazanego obiektu zakończył w dniu 10 sierpnia 2012 r., o czym powiadomił na piśmie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jak stanowi powołany w skardze kasacyjnej art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (aktualnie: t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1015 ze zm., dalej: u.p.e.a.) organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W ocenie Sądu I instancji organ egzekucyjny przy ustalaniu wysokości grzywny na podstawie art. 121 u.p.e.a. w sytuacji, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego ma jednak obowiązek ustalić, jakiego rodzaju obiekt budowlany objęty jest nakazem rozbiórki, i dopiero wówczas przyjąć odpowiedni sposób obliczenia wysokości grzywny, pomimo tego, że w tytule wykonawczym przyjęto, iż nakazem rozbiórki objęty jest budynek. Powyższe Sąd uzasadnia tym, że przepis art. 121 u.p.e.a. określając wysokość grzywny we wskazanych w nim sytuacjach, odmiennie reguluje tę kwestię przy egzekucji spełnienia przez zobowiązanego obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części. Przede wszystkim zatem wskazać należy, że - jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych - cytowany powyżej przepis art. 29 § 1 u.p.e.a. nakłada na organ egzekucyjny powinność zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej, która obejmuje dwie podstawowe czynności: ustalenie, czy egzekucja nałożonego obowiązku jest dopuszczalna oraz zbadanie, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie (wyrok NSA z 18 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1302/05, wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 946/10). Organ egzekucyjny nie jest zatem uprawniony do merytorycznego badania treści tytułu wykonawczego, ani też obowiązku podlegającego egzekucji. Nawet przysługujące stronie środki w tym postępowaniu nie mogą prowadzić do zmiany tytułu wykonawczego, stanowiącego podstawę postępowania egzekucyjnego. Wobec powyższego nie sposób przyjąć, by na etapie stosowania przez organ środka egzekucyjnego, który w niniejszej sprawie polega na wymierzeniu grzywny w celu przymuszenia, możliwym byłoby weryfikowanie określonej w tytule wykonawczym treści obowiązku. Co prawda art. 121 u.p.e.a. regulując wysokość grzywny różnicuje ją w określonych sytuacjach, niemniej jednak powyższa okoliczność nie może stanowić podstawy do dokonywania przez organ egzekucyjny samodzielnych ustaleń odnoszących się wprost do przedmiotu obowiązku podlegającego egzekucji. W niniejszej sprawie, jak wynika z tytułu wykonawczego, obowiązek podlegający egzekucji określony jest jako: "rozbiórka budynku gospodarczego o wymiarach 6,95 x 3,43 m, wybudowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w S.". Wobec tak wyraźnie sformułowanego nakazu nie może budzić wątpliwości jakiego rodzaju zrealizowana inwestycja objęta jest nakazem rozbiórki, a zatem jaki jest przedmiot egzekwowanego obowiązku. Wskazanie, że nakaz dotyczy budynku nie pozwala na poszukiwanie innego określenia przedmiotu obowiązku podlegającego egzekucji, co w konsekwencji mogłoby prowadzić do przyjęcia innych założeń dla określenia wysokości grzywny. Nie sposób zatem podzielić wątpliwości wyrażonych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, że wskazany w niniejszej sprawie w tytule wykonawczym przedmiot rozbiórki należy badać w kontekście definicji obiektu budowlanego zawartej w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Z tych względów za uzasadnione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 29 § 1 w zw. z art. 121 § 5 u.p.e.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji będzie zatem zobowiązany uwzględnić powyższą konkluzję. Jednocześnie Sąd rozważy, jaki wpływ na kontrolowane postępowanie ma powoływana przez skarżącego okoliczność zrealizowania nałożonego nań obowiązku. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając okoliczności sprawy, odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu.