II SA/Gl 832/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 lutego 2012 r. sprawy ze skargi T. T. i K. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia oddala skargę. Pismem z dnia [...] r. Stowarzyszenie "A" zwróciło się do Prezydenta Miasta B. o wszczęcie postępowania w sprawie usunięcia bez zezwolenia drzew i krzewów na działce nr 1 obręb M. przy ulicy [...] w B. oraz o dopuszczenie do tego postępowania wnioskującego stowarzyszenia. W uzasadnieniu swego wniosku podnieśli, iż bezsporne jest usunięcie drzew z nieruchomości, co potwierdzają liczne dowody w tym m.in. "ewidencja ogrodu willowego B. ul. [...]" zawierająca wykaz drzew i krzewów i aktualny stan tego terenu oraz liczne pisma kierowane do urzędów m.in. w sprawie wycięcia drzew z tej nieruchomości. Odnosząc się do dopuszczenia ich do udziału w postępowaniu na prawach strony wskazali na statutowe cele organizacji, odnoszące się do ochrony wartości kulturowych i przyrodniczych, w tym także Lasu [...] oraz sprzeciwianiu się dewastacji zabytków i niszczeniu wartości krajobrazu kulturowego dzielnicy M. i O. Postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. dopuścił Stowarzyszenie "A" – organizację pożytku publicznego w B. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie usunięcia drzew i krzewów z działki nr 1 w M, pismem z tego samego dnia zawiadomił o wszczęciu postępowania w tym zakresie. Następnie zawiadomił właścicieli przedmiotowej działki o wizji terenowej w sprawie usunięcia drzew i krzewów, wyznaczając trzy kolejne daty jej przeprowadzenia. Wobec braku obecności właścicieli działki, prowadzących na niej działalność gospodarzą w formie Spółki cywilnej "B", w wyznaczonym terminie wizji na ternie działki, postanowieniem z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. ukarał ich grzywną. . Po przeprowadzeniu oględzin nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...], przedstawieniu materiału zgromadzonego w sprawie zainteresowanym, Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 85 ust. 1, ust.2, ust. 4 i ust.6 art. 88 ust. 1 pkt 2, ust.2 i ust. 7 art. 89 ust. 1 i ust.2 i ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 181, poz. 1220 ze zm.) rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew i krzewów (Dz.U. nr 19, poz. 2229), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. Nr 228, poz. 2306) oraz art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego wymierzył T. T. i K. K., prowadzącym działalność gospodarzą pod nazwą "B" spółka cywilna w B., karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia administracyjnego [...] drzew, wymienionych w tabeli na terenie działki nr 1 obręb M. przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu wyjaśniono, że w wyniku przeprowadzonej wizji w terenie, w trakcie oględzin przedmiotowej działki z udziałem biegłego w zakresie ochrony przyrody i pełnomocnika właścicieli działki dokonano porównania obecnego drzewostanu działki ze stanem uwidocznionym w inwentaryzacji drzew przedstawionym w "Ewidencji ogrodu willowego przy ulicy [...] w B." sporządzonej przez M. T. w [...] r. Dodatkowo pismem z dnia [...] r. wystąpiono do autora inwentaryzacji o udzielenie wyjaśnień wobec stwierdzonych rozbieżności pomiędzy inwentaryzacją z [...] r. a inwentaryzacją sporządzoną w dniu kontroli – tj. [...] r., w wyniku czego ustalono, iż różnice w obwodach pni drzew pomierzonych podczas wizji i uwidocznionych w inwentaryzacji z [...] r. mogą wynikać ze zmiany w ukształtowaniu terenu w związku z prowadzonym pracami budowalnymi na tym terenie. Ustalono także, że T. T. i K. K. zakupili przedmiotowy teren mocą aktu notarialnego z dnia [...] r., a drzewa- w ilości [...]- usunięte zostały w [...] r., czyli wówczas, gdy jego właścicielami byli wyżej wymienieni. Stąd też zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody wymierzono stosowną karę finansową za ich usunięcie, stanowiącą w myśl art. 89 ust. 1 tej ustawy trzykrotność wysokości opłaty za usunięcie drzew, a nadto podwyższono ją o 100% stosownie do art. 85 ust. 6 ustawy, z uwagi na fakt, iż drzewa rosły na terenie zieleni. Obwody drzew do wyliczenia przedmiotowej kary przyjęto na podstawie inwentaryzacji z [...] r., powiększając go o 50% zgodnie z art. 89 ust. 2 ustawy. Organ wyjaśnił, iż obowiązująca definicja terenów zieleni nie wiąże takich terenów z postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, co pozwala przyjąć, że o kwalifikacji terenów zieleni, także w świetle przepisów nakazujących podwajanie stawek za ich usuwanie rozstrzyga nie aspekt formalny – (ujęcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) lecz merytoryczny – faktyczne pełnienie funkcji estetycznych, rekreacyjnych, zdrowotnych lub osłonowych. Każda zieleń pełniąca takie funkcje jest więc terenem zieleni w rozumieniu przepisów nakazujących podwajanie opłat. Art. 5 ust. 21 nie zawiera zamkniętego katalogu terenów zieleni, co oznacza, że przez takie tereny można uznać także inne, spełniające przesłanki do uznania je za tereny zielnie. Prezydent uznał, że na usunięcie innych drzew przez wymienionych, wbrew twierdzeniom Stowarzyszenia, nie znaleziono potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, a w związku z tym nie ma podstaw faktycznych do wymierzenia im kary w proponowanej przez Stowarzyszenie wysokości [...] zł. Odwołania od powyższej decyzji złożyli zarówno T. T. i K. K. wspólnicy "B" s.c. z siedzibą w B. oraz Stowarzyszenie "A" Organizacja Pożytku Publicznego w B. Wspólnicy T.T. i K. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowego. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego poprzez: błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie znajdzie zastosowanie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody i w czasie, kiedy właścicielami działki nr 1 położonej w O. byli skarżący dokonali oni wycinki drzew i krzewów, podczas gdy sytuacja taka nigdy nie miała miejsca i organ powinien umorzyć postępowanie oraz zarzucili błędne zastosowanie w sprawie art. 89 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 6 oraz art. 5 pkt 21 ustawy o ochronie przyrody poprzez przyjęcie, że drzewa rosły na ternach zieleni, co spowodowało podwyższenie kary o 100% a także naruszenie przepisów procedury polegające na: niezastosowaniu w sprawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy istniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie, błędnym zastosowaniu art. 89 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody i przyjęcie podstawy do wyliczeń jako wiarygodnych danych zawartych w inwentaryzacji z [...] r., naruszeniu art. 10 §1 w związku z art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezapewnienie skarżącym prawa do wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, naruszeniu art. 78 § 1 oraz art. 7 w związku z art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez pominięcie okoliczności zgłaszanych przez skarżących i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepełne zebranie materiału dowodowego oraz niewyczerpujące przedstawienie motywów wymierzenia kary administracyjnej (art. 8 Kodeksu). W uzasadnieniu odwołania wskazali na pominięcie w postępowaniu ustanowionego w sprawie pełnomocnika i przeprowadzenie tego postępowania w sposób niewyczerpujący, z pominięciem istotnych okoliczności sprawy. Dodali, iż organ winien ustalić sprawcę wycinki drzew, a nie bezpodstawnie przyjmować, iż to odwołujący dokonali wycięcia [...] drzew. Wyjaśnili, że ani osobiście, ani za pomocą innych osób nie wycięli bez wymaganego zezwolenia ani jednego drzewa i krzewu. Wyjaśnili, iż zakupili przedmiotową działkę w [...] r. od Gminy B. z zamiarem jej zabudowy i dlatego wystąpili z wnioskiem o zezwolenie na wycinkę drzew, dokładnie wskazując drzewa przeznaczone do wycinki jako uniemożliwiające planowaną zabudowę lub stwarzające zagrożenie. Zezwolenie takie uzyskali decyzją z dnia [...] r. Usunięcie drzew następowało partiami- tj. w [...] r. oraz przedwiośnie [...] r., a wycięte drzewa zastąpiono innymi, co zostało potwierdzone odrębnym protokołem. Stowarzyszenie "A" nie wystąpiło wówczas z odpowiednim wnioskiem, uczyniło to dopiero w [...] r. W trakcie oględzin przeprowadzonych w [...] r. nie dokonano pomiaru drzew, a przyjęte pomiary odnosiły się do inwentaryzacji drzewostanu działki wykonanego w [...] r. Takie postępowanie dowodowe budzi poważne wątpliwości. Nie można bowiem przyjąć inwentaryzacji z [...] r. za wiarygodny dowód w sprawie, gdyż nie może ona posłużyć jako dowód dla ustalenia stanu drzewostanu na dzień zakupu przedmiotowej działki przez obecnych jej właścicieli, a nadto jego aktualność jest wątpliwa. W ciągu 7 lat od daty jej sporządzenia drzewostan mógł ulec zmianom (choćby w wyniku działania siły wyższej), czego jednak organ w ogóle nie uwzględnił i nie poczynił w tym względzie żadnych ustaleń. Nie można także zgodzić się z wyjaśnieniem biegłego odnośnie różnicy w obwodach drzew, wynikłych z porównania wykonanych pomiarów i wykazanych w inwentaryzacji, zwłaszcza, że w wyniku prowadzonych prac budowlanych nie nastąpiły aż tak znaczne zmiany w ukształtowaniu terenu. Najistotniejszą jednak kwestią, nie uwzględnioną w niniejszym postępowaniu to fakt, iż w latach [...] – [...] r., kiedy właścicielem nieruchomości była jeszcze Gmina B., na tym terenie prowadzona była wycinka drzew, z którą związany był śmiertelny wypadek. Pomimo, iż w sprawie prowadzone było stosowne postępowanie w prokuraturze, gdzie mogłyby znajdować się niezbędne informacje, nie włączono ich do sprawy. Nie zwrócono się także do innych organów, w tym do Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej, która do [...] r. zajmowała budynek – willę [...] i powinna także mieć możliwość wypowiedzenia się w sprawie. Faktom tym nie zaprzeczyło Stowarzyszenie, a mimo to nie zostały one w sposób wystarczający wyjaśnione. Pomimo pozostawienia wielu śladów na działce z poprzednich wycinek drzew, w tym dużej ilości korzeni, nie wyjaśniono tego, podobnie jak nie uwzględniono w ogóle faktu, iż prawdopodobnie Wojewódzki Konserwator Zabytków wydawał pozwolenie na wycinkę co najmniej [...] drzew. Bez wątpienia więc stan drzewostanu na działce w dniu jej zakupu przez odwołujących się nie mógł być identyczny ze stanem z inwentaryzacji z [...] r. W tych okolicznościach trudno uznać, by organ ustalił, że właściciele przedmiotowej działki dokonali nielegalnej wycinki drzew. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą, uchybienia w zakresie przeprowadzenia postępowania zawsze są podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji. Nadto odpowiedzialności administracyjnej podlega podmiot zawsze ściśle określony. Skarżący nie byli informowani o przeprowadzanych czynnościach, organ nie informował ich o korespondencji prowadzonej ze Stowarzyszeniem "A" i nie mogli oni ustosunkować się w sprawie, proponować przeciwdowodów, wypowiadać co do treści złożonych dokumentów. Narusza to zasadę wyrażoną w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W końcowej części odwołania, z ostrożności procesowej, skarżący wskazali na nieprawidłowości w wyliczeniu przedmiotowej kary, co spowodowało jej nadmierną wysokość. W ich ocenie organ nie posiadał wystarczających dowodów i argumentów na zastosowanie w sprawie art. 89 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, powodującego wzrost opłaty o 100%. W odwołaniu wniesionym przez Stowarzyszenie "A" także wnioskowano o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej wydanie z naruszeniem art. 7, art. 10, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 81 oraz art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wskazano, iż w projekcie przedmiotowej decyzji ustalono dla "B" s.c. z siedzibą w B. karę ponad [...] tys. zł., podczas gdy w zaskarżonej decyzji kwota ta została znacznie zredukowana, a organ nie wyjaśnił jakie były tego powody. W ocenie Stowarzyszenia naruszono tym samym art. 10 § 1 oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż organ winien poinformować o zamiarze wydania decyzji radykalnie różniącej się o przedstawionego projektu. Z kolei naruszenia art. 75, art. 77, czy art. 78 Kodeksu należy upatrywać w tym, iż w przeprowadzonym postępowaniu nie uwzględniono zgłaszanych dowodów, nie przeprowadzono żadnych dowodów z własnej inicjatywy, chociażby dowodu z zeznań świadków, pominięto zupełnie pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Starosty [...], nie uwzględniono przedłożonych opracowań potwierdzających usunięcie dalszych drzew. Stowarzyszenie podniosło, że zaskarżona decyzja w ich ocenie nie zawiera w istocie żadnego uzasadnienia faktycznego. Stwierdzenia, że usunięto [...] drzew nie można uznać za uzasadnienie decyzji. Nie podano, w jaki sposób organ doszedł do ustalenia takiej właśnie ilości usuniętych drzew, gdyż z przedłożonych w sprawie inwentaryzacji oraz z przeprowadzonej wizji mogło wynikać zupełnie co innego. W końcu odwołujące Stowarzyszenie wskazało na naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i prowadzenie postępowania przez organ w sposób naruszający ważny interes społeczny poprzez przerzucenie na budżet miasta B. kosztów kary za wycięcie bez pozwolenia drzew na działce nr 1. W okresie od [...] r. do momentu sprzedaży działki właścicielem działki była gmina B. W czasie wizji w dniu [...] r. stwierdzono, że w stosunku do inwentaryzacji z [...] r. na działce brakuje [...] drzew, z czego tylko osiem zostało wyciętych na podstawie udzielonego zezwolenia. Zatem bez pozwolenia usunięto [...] drzew, podczas gdy karę nałożono jedynie za wycięcie [...] drzew bez zezwolenia. W tym stanie, utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji oznaczać będzie, że do usunięcia drzew bez pozwolenia doszło w okresie, kiedy właścicielem działki była gmina B. Rozpatrując złożone odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B., na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W szerokim uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, iż uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło wobec konieczności uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego). Właściwe ustalenie stanu faktycznego jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (art. 77 tego Kodeksu). W przedmiotowej sprawie, w ocenie Kolegium, doszło do naruszenia wymienionych powyżej zasad, a w konsekwencji także art. 107 § 3 Kodeksu. Zgodnie z art. 83 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody usuniecie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić jedynie po uzyskaniu zezwolenia. Usunięcie drzew bez zezwolenia skutkuje, zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wymierzeniem kary pieniężnej w oparciu o przepisy ustawy i rozporządzenia wykonawcze. W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie przeprowadzone postępowanie nie wykazało związku przyczynowego pomiędzy działaniem Spółki "B" a zniszczeniem drzew i krzewów na działce nr 1. Nie zostało przede wszystkim wykazane i udowodnione, że wszystkie drzewa, za usunięcie których wymierzona została kara, usunięte zostały w czasie, gdy właścicielem działki byli wspólnicy wymienionej Spółki. Z akt sprawy wynika, że na przestrzeni lat [...] – [...] następowały liczne zmiany w odniesieniu do działki 2. Łączyły się one zarówno z podziałem samej działki, jak i zmianą jej właścicieli i posiadaczy. Dopiero od dnia [...]r. właścicielem działki stali się wspólnicy "B" s.c. Nie można więc wykluczyć, że część drzew objętych zaskarżoną decyzją usunięta została przez inny podmiot w czasie, gdy skarżący nie byli jeszcze właścicielami działki. W tym zakresie zwrócił szczególną uwagę na postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków opiniujące wycinkę drzew z przedmiotowej działki, które zostały dołączone do akt sprawy. Tym niemniej organ pierwszej instancji nie przeprowadził wyczerpującego postępowania w tym zakresie i nie ustalił czy wydane były decyzje w tym przedmiocie. Takie postępowanie narusza zasady wyrażone w art. 80 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien wyjaśnić rzetelnie powyższą kwestię, gdyż twierdzenie, że usunięcia drzew dopuścił się ostatni i obecny właściciel działki jest swoistym uproszczeniem sprawy i bynajmniej nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Nadto Kolegium zwróciło uwagę, że organ pierwszej instancji nieprawidłowo w sensie formalnym przeprowadził oględziny, które są obowiązkowe. Sporządza się z nich protokół, którego wymogi zostały sformalizowane w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie nakładania kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów, wydanego na podstawie art. 89 ust. 9 ustawy o ochronie przyrody. W ust. 2 § 2 tego rozporządzenia wymienione zostały wymogi protokołu z przeprowadzenia oględzin, a tych niestety nie spełnia protokół przygotowany w niniejszej sprawie. O tym, że jest to bardzo ważny element postępowania świadczy fakt, iż w ust. 3 tego przepisu stwierdzono, iż wydając decyzję o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej, uwzględnia się ustalenia zawarte w protokole. W protokole z wizji przeprowadzonej w dniu [...] r. brak daty usunięcia drzew, a za podstawę do ustalenia stanu drzewostanu na działce posłużyła inwentaryzacja z [...] r., co nie mogło polegać na prawdzie. Oparcie się organu pierwszej instancji przy wymierzaniu przedmiotowej kary na dokumencie szacunkowo określającym ilość drzew i to dodatkowo z [...] r. stanowi naruszenie zasady przekonywania zawartej w art. 11 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 tego Kodeksu). Organ odwoławczy podkreślił, iż w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiotem jest wymierzenie kary administracyjnej za usunięcie drzew ciężar dowodu spoczywa na organie administracji, który powinien na podstawie zebranych dowodów ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, że dany podmiot dopuścił się deliktu administracyjnego w postaci usunięcia drzew bez zezwolenia. Jest to szczególnie istotne przy wymierzaniu tak wysokiej kary. W kontrolowanej sprawie postępowanie organu przy wyliczeniu tej kary narusza co najmniej art. 8 Kodeksu, a mianowicie zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Budzi bowiem w ocenie organu odwoławczego zakwalifikowanie terenu, z którego usunięto drzewa do terenów zieleni. Ani z akt sprawy, ani z uzasadnienia nie wynika bowiem jaki charakter miały przedmiotowe drzewa, czy zieleni "towarzyszącej budynkom" czy zieleni związanej "z infrastrukturą techniczną i budynkami". Nadto ze zgormadzonych dokumentów wynika, że drzewa był w złym stanie zdrowotnym, więc jest wątpliwym by pełniły szczególną funkcję estetyczną. Zatem organ prowadząc postępowanie winien przeanalizować i ocenić, że przedmiotowe drzewa spełniały przesłanki ustawowej definicji terenów zieleni w rozumieniu ustawy. Ustalenie organu pierwszej instancji, że teren, z którego usunięto przedmiotowe drzewa stanowił teren zieleni, ponieważ pełnił funkcje estetyczne i osłonowe, gdyż towarzyszył ulicy i budynkom, w ocenie organu odwoławczego jest przynajmniej przedwczesne. Sprawa nie została bowiem należycie wyjaśniona. Jest to istotne w sprawie, bowiem okoliczność ta powoduje zwiększenie kary o 100%, stąd strona skarżąca mogła domagać się precyzyjnych ustaleń w tym zakresie. Reasumując organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na konieczność wyjaśnienia wskazanych okoliczności, które mogą mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie konieczne stało się podjęcie decyzji kasacyjnej w celu wyeliminowania podniesionych nieprawidłowości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na powyższe rozstrzygnięcie złożyli, reprezentowani przez pełnomocnika, T. T. i K. K. wspólnicy "B" s.c. w B. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz o stwierdzenie nieważności poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta B. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia [...] drzew na terenie działki nr 1 obręb M. przy ulicy [...] w B. i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niezastosowanie w sprawie art. 105 §1 w związku z art. 138 §1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego pomimo, iż zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie oraz błędnym przyjęciu, że w sprawie ma zastosowanie art. 138 § 2 Kodeksu tzn. uznaniu, że koniecznym jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, podczas gdy prawidłowo organ powinien uchylić decyzję i orzec co do istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi powtórzono co do zasady stanowisko prezentowane w odwołaniu, stojąc na stanowisku, iż organ odwoławczy powinien umorzyć postępowanie w sprawie, z uwagi na brak podstaw do obciążenia skarżących karą administracyjną, o której mowa w przepisach ustawy o ochronie przyrody. Podkreśli, iż w toku postępowania wyjaśniającego organ pierwszej instancji nie ustalił ponad wszelką wątpliwość, że to właśnie skarżący dokonali nielegalnej wycinki drzew, ani też że wycięli więcej drzew aniżeli wynikałoby to z uzyskanego w [...] r. zezwolenia na wycięcie drzew. Podkreślili, że organ nie jest w stanie ustalić jaki byt stan drzewostanu na działce na dzień zakupu jej przez skarżących oraz jakie zezwolenia na wycinkę drzew były w tzw. międzyczasie wydane. Zawnioskowani świadkowie to w głównej mierze członkowie Stowarzyszenia, co budzi uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. W ocenie skarżących organ odwoławczy błędnie wskazał na potrzebę przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego, podczas gdyż zebrane już dowody pozwalają na przyjęcie, iż skarżący nie dopuścili się deliktu administracyjnego. Dlatego też organ drugiej instancji prawidłowo oceniając zebrany w sprawie materiał dowodowy powinien uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że przeprowadzone przez organ pierwszej instancji postępowanie nie wyjaśniło wszystkich okoliczności sprawy. Podniosło, iż pomimo rozbieżności co do liczby usuniętych drzew, daty ich usunięcia i wątpliwości do podmiotu, który dopuścił się deliktu usunięcia drzew bez zezwolenia, faktem jest, że drzewa zostały usunięte, a więc brak było podstaw do umorzenie postępowania. W piśmie procesowym z dnia [...] r. stanowisko zajął uczestnik postępowania - Stowarzyszenie "A" w B. Stowarzyszenie wniosło o oddalenie skargi jako niezasadnej, podnosząc nadto problem zachowania terminu do jej złożenia. Wskazało, iż domaganie się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta B. nie znajduje potwierdzenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który niezbicie potwierdza, iż to skarżący dopuścili się wycięcia drzew na przedmiotowej działce. Powtórzyło argumenty prezentowane w postępowaniu administracyjnym odwołując się m.in. do inwentaryzacji sporządzonej w [...] r. i wskazując na fakt, że skarżący wycinali drzewa i krzewy na przedmiotowej działce. W ocenie uczestnika postępowania liczba drzew usuniętych przez skarżących znacznie przewyższyła liczbę, na usunięcie której uzyskali zezwolenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje: Wbrew twierdzeniom uczestnika postępowania skarga złożona została w terminie. Nie mogła ona jednak odnieść skutku, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z tym przepisem, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tak więc przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja kasacyjna, a zatem nie decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę co do istoty, a jednie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji Sąd bada zatem czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, czy też materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia reformacyjnego rozstrzygnięcia, bądź zachodziła potrzeba jego uzupełnienia w niewielkim zakresie, a organ odwoławczy mimo to uchylił się od rozstrzygnięcia sprawy, co do jej istoty. Należy przy tym mieć na uwadze, iż decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego jest dopuszczalna wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Zgodnie z ogólną zasadą postępowania administracyjnego – zasadą dwuinstancyjności – każda sprawa rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega, na skutek złożonego odwołania, ponownemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez organ odwoławczy. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnego postępowania wyjaśniającego, stąd też organ odwoławczy zobligowany jest do ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, a nie kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Tylko w ograniczonym zakresie organ drugiej instancji ma kompetencje kasacyjne oparte na przywołanym powyżej art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, a decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji może zapaść tylko wtedy, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Trzeba pamiętać, iż zgodnie z art. 136 Kodeksu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, oczywiście wykluczając sytuację, w której zachodziłaby konieczność przeprowadzenie takiego postępowania w znacznej części. Rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną opartą o art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego sąd administracyjny zobligowany jest w świetle powyższych uwag do dokonania oceny, czy zaskarżona decyzja na narusza zasady dwuinstancyjności, czyli czy postępowanie organu pierwszej instancji było faktycznie dotknięte takimi wadami, które skutkować musiały ponownym jego przeprowadzeniem w całości lub w znacznej części. Nie może natomiast sąd rozpoznając skargę na decyzję kasacyjną przesądzać o tym, czy zachodziły przesłanki do wydania decyzji o treści żądanej przez strony postępowania. Nie czyni także tego zaskarżona decyzja, która nie przesądza o wyniku przyszłego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, który przecież jest uzależniony od ustaleń dokonanych podczas postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przenosząc przedstawione powyżej rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy nie sposób zakwestionować stanowiska organu odwoławczego. Nie można pominąć faktu, iż decyzja organu pierwszej instancji wydana została w warunkach nie do końca ustalonego stanu faktycznego sprawy i przy uwzględnieniu dowodów nieadekwatnych do całości sprawy. Zgodzić się przyjdzie z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji przeprowadzając oględziny miejsca – przedmiotową działkę należącą do wspólników "B" s.c,. w celu ustalenia stanu drzewostanu na działce zupełnie pominął wymagania określone w przepisach ustawy i aktach wykonawczych, w szczególności w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia [...] r. w sprawie trybu nakładania kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew i krzewów. Przepisy tego rozporządzenia w § 2 wyraźnie stwierdzają, że administracyjna karę pieniężną nakłada się po stwierdzeniu usunięcia drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia (...) oraz po przeprowadzeniu oględzin, z których sporządza się protokół. Protokół ten powinien zawierać ściśle określone elementy, a mianowicie powinien wskazywać: 1/ miejsce oględzin, 2/ datę oględzin, 3/ imiona i nazwiska oraz stanowiska służbowe sporządzającego protokół oraz uczestników oględzin, 4/ ustalenia merytoryczne dotyczące: a/ rodzaju i gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa, b/ obwodu pnia drzewa lub wielkości powierzchni pokrytej krzewami albo wielkości zniszczonych terenów zieleni, c/ d/ daty i przyczyny usunięcia lub zniszczenia, 5/ dane osobowe posiadacza nieruchomości, 6/ dane osobowe sprawcy usunięcia lub zniszczenia, 7/ podpisy uczestników oględzin. Protokół oględzin przygotowany w sprawie przez organ pierwszej instancji nie odpowiada powyższym wymogom, gdyż w decydującej części dotyczącej ustaleń merytorycznych odwołuje się do załącznika, który (jak się wydaje, gdyż nie posiada tytułu) jest przynajmniej w części ewidencją ogrodu willowego w B. przy ul. [...] przygotowanej w [...]r. przez M. T. Trudno zatem powiedzieć, by ustalał on stan faktyczny na działce skarżących w dacie przeprowadzania oględzin, a dodatkowo załącznik ten podaje i ustala odmienne obwody drzew, niż stwierdzone w trakcie oględzin. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem skarżących, iż tłumaczenia w tym zakresie przedstawione przez organ nie do końca przekonują. Zatem bezwzględnie wyjaśnienia wymaga właśnie ta sprawa. Analiza treści przygotowanego w sprawie protokołu nie daje jednoznacznych odpowiedzi na podstawowe pytania w sprawie, a mianowicie ile drzew, jakich i kiedy zostało usuniętych z przedmiotowej działki. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy skarżący zostali właścicielami działki w wyniku jej kupna aktem notarialnym w dniu [...] r. Nie wyjaśniono w przeprowadzonym postępowaniu, skąd zatem w przygotowanym protokole odniesienie do stanu inwentaryzacji z [...] r. Wszak jak ustalono i podano zmieniał się i stan działki (ulegała ona podziałom), zmieniali się i jej właściciele czy posiadacze. Nie wyjaśniono w najmniejszym stopniu, czy przestawiona inwentaryzacja z [...] r. dotyczyła przedmiotowej działki w tym samym co obecnie kształcie i obszarze. Nie uwzględniono, a w materiale dowodowym zebranym w niniejszym postępowaniu są przynajmniej poszlaki, (pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, wymieniane choć pozostające poza sprawą akta prokuratorskiego postępowania w sprawie śmiertelnego wypadku jednego z drwali) kto, na jakiej podstawie dokonywał wycinki drzew z tej działki od [...] do [...] r. Przyjęcie niezmienionego stanu drzewostanu na działce skarżących w roku [...] r. w tych warunkach jest dużym i niedopuszczalnym uproszczeniem sprawy. Także przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że teren z którego usunięto drzewa stanowi teren zieleni jest, w ocenie Sądu, przynajmniej przedwczesne i nie zostało ono należycie wyjaśnione. Intencja ustawodawcy definiującego tereny zielone było wskazanie na jakąś formę zorganizowaną tych terenów w postaci "parków, ogrodów, bulwarów" oraz nie nazwanych odrębnie "zieleni towarzyszącej" ulicom i budynkom. Podwyższenie wymierzonej kary pieniężnej za usunięcie drzew powinno więc spowodować ustalenie w sposób szczegółowy i jednoznaczny charakteru terenu, z którego drzewa zostały wycięte. W warunkach analizowanej sprawy zasadnie więc stwierdził organ odwoławczy, iż organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z treścią art. 7, art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji stojąc na straży praworządności podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stąd też ciąży na nich obowiązek dokładnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zasadnie zatem podkreślił organ odwoławczy, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy niezbędne jest uzupełnienie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Skoro zaś przedmiotowe postępowanie nie mogło być uzupełnione przez organ odwoławczy bez zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania i zachodziła konieczność przeprowadzenia nowego postępowania wyjaśniającego w części określonej przez organ odwoławczy, to był on zobligowany był na mocy art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję uchylającą rozstrzygniecie organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Podzielić należy także stanowisko organu odwoławczego, że przynajmniej na tym etapie postępowania nie ma podstaw do jego umorzenia. Faktem pozostaje, że drzewa zostały usunięte z przedmiotowej nieruchomości. Dopiero dalsze ustalenia mogą doprowadzić do umorzenia postępowania w stosunku do skarżących, ale możliwe to będzie dopiero po dokładnym, ponownym ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zatem skarga jako bezzasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.