II OSK 1797/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2012 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1859/11 w sprawie ze skargi R. F. i M. F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku oddala skargę kasacyjną. II OSK 1797/12 UZASADNIENIE Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r., sygn. II SA/Kr 1859/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi R. F. i M. F. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2011 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki, nałożył na inwestorów – R. K. i M. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 czerwca 2011r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczegółowymi dotyczącego wykonania zbiornika na nieczystości bytowe. W uzasadnieniu decyzji podano, że w toku postępowania ustalono, że przedmiotowa budowa została zrealizowana z odstępstwem od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Odstępstwo to polegało na zmianie lokalizacji zbiornika w stosunku do lokalizacji przewidzianej w projekcie technicznym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. F. i M. F. Decyzją z dnia [...] września 2011r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Przedmiotowe roboty zostały wykonane zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane i zasadami wiedzy technicznej; nie było więc podstaw do nakazania inwestorom, którzy nie uzyskali decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, natomiast za zasadne uznano nałożenie na inwestorów obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. Skargę na powyższa decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli R. i M. F. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez nałożenie innych niż konieczne obowiązków na inwestorów; art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez nie przyjęcie do rozpatrzenia w postępowaniu w sposób kompleksowy wszystkich elementów budowy jako odstępstwa od zatwierdzonego projektu; art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie zebrania w sprawie istotnych dowodów i przeprowadzenia w sposób wyczerpujący postępowania dowodowego; art. 78 § 1 i 79 Kpa poprzez zaniechanie zebrania w sprawie istotnych dowodów w postaci przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w celu zadania pytań rzeczoznawcy oraz stronie (R. i M. K.) co spowodowało przeprowadzenie postępowania w sposób wadliwy nie wyczerpując postępowania dowodowego; art. 80 Kpa poprzez rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób dowolny i nieuwzględnienie części materiału dowodowego; art. 10 Kpa poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu w tym nie uwzględnienie wniosków strony; art. 11 i art. 107 § 1, 3 Kpa poprzez niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez brak wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione oraz przyczyn, z których innym faktom odmówił wiarygodności mocy dowodowej. W uzasadnieniu podniesiono, że organy administracyjne nie zastosowały przepisu art. 36a. ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że: "istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę gdyż ust. 2 stanowi, że przypadku naruszenia przepisu ust. 1 właściwy organ uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę". Skarżący stwierdzili, że żaden organ nie uchylił inwestorom decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem skarżących inwestorzy (R. i M. K.) winni byli wykonać nowy projekt budowlany i uzyskać nowe pozwolenie na budowę oraz dokonać przywrócenia terenu do stanu pierwotnego taki jaki był zaprojektowany w decyzji o warunkach i zagospodarowaniu terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie z argumentów podniesionych przez skarżących są zasadne. W uzasadnieniu wyroku podano, że organy obu instancji nie dokonały prawidłowych ustaleń stanu faktycznego – w konsekwencji zachodzą wątpliwości co do prawidłowości przyjęcia jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Przede wszystkim należało ustalić kiedy i gdzie powstał zbiornik na nieczystości płynne na działce nr [...]/1, obr. [...] P. w Krakowie. Organy administracyjne przyjęły, iż zbiornik na ścieki wybudowany został na podstawie decyzji Wydziału Urbanistyki, Architektury, Nadzoru Budowlanego i Ochrony Środowiska Urzędu Dzielnicowego – Kraków Podgórze z dnia [...] listopada 1988r., w latach 1988-1989r. Fakt ten potwierdził, także świadek K. M. oświadczając, że R. i M. K. wybudowali zbiornik na nieczystości płynne w 1989r. (w żaden sposób nie określił jednak w którym miejscu na przedmiotowej działce zrealizowano ów obiekt). Inwestorzy oświadczyli również w toku postępowania, że budynek mieszkalny wraz ze zbiornikiem na nieczystości zgłoszony został do użytkowania właściwym organom z początkiem lat 90-tych XX wieku. Także pismo MPWiK SA w Krakowie z 10 stycznia 2005r. wskazuje iż od sierpnia 1991r. ścieki bytowe z budynku mieszkalnego były odprowadzane lokalnie do zbiornika wybieralnego. Natomiast sąsiedzi: R. F., M. F., M. G. Z. i K. Z. twierdzą, iż zbiornik ów wybudowano w 2003r. Wskazali nadto, że tym samym roku inwestorzy dokonali nadsypania ziemią gruntu czym spowodowali podniesienie dotychczasowego poziomu terenu. W innym postępowaniu administracyjnym w przedmiocie naruszenia stanu wody na gruncie przyjęto, iż nadsypanie terenu nastąpiło w 2003r. np. decyzja SKO w Krakowie z [...] lutego 2005r. Brak prawidłowego ustalenia stanu faktycznego uniemożliwia, zdaniem Sądu I instancji, stwierdzenie, czy w sposób prawidłowy zastosowano podstawę prawną decyzji (art.51 ust.1 pkt 3 w zw. z art.50 Prawa budowlanego), czy też należało zastosować art.48 lub 49b Prawa budowlanego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R. K. zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ppsa, w zw. z art. 6,7,8,12, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa polegające na uwzględnieniu zamiast oddalenia skargi, a w konsekwencji uchyleniu decyzji organów administracji obu instancji w wyniku błędnego przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego co zdaniem sądu pierwszej instancji mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż powstały wątpliwości co do prawidłowości przyjęcia jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreśla się w szczególności, że ocena dowodów dokonana przez organy obu instancji była zgodna z zasadą swobodnej oceny i nie nosiła cech dowolności. Stwierdzone odstępstwo nie naruszało interesów właścicieli działki sąsiedniej. Odpowiedź na skargę kasacyjną z wnioskiem o jej oddalenie złożyli R. i M. F. /uczestnicy postępowania/, podnosząc, iż przedstawiona przez wnosząca skargę kasacyjna argumentacja jest wybiórcza i nie poparta zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Jako podstawy skargi kasacyjnej wskazuje art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 ppsa, w zw. z art. 6,7,8,12, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa, których naruszenie upatruje się w tym, że skarga uczestników postępowania powinna zostać oddalona, a nie uwzględniona. Z obszernego uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż materiał zgromadzony w toku postępowania administracyjnego jest na tyle nieprecyzyjny i niejasny, że nie pozwala na ustalenie, które z przepisów w sprawie przedmiotowego zbiornika mają zastosowanie, czy przepisy Prawa budowlanego z 1974 r., czy też art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 50 Prawa budowlanego z 1994 r. Z tej przyczyny Sąd I instancji orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji uznając, że sprawa powinna być ponownie rozpoznana. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy zaakceptować to rozstrzygnięcie. W pełni słuszne jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, że podstawową kwestią jest ustalenie przepisów prawa materialnego, które będą miały zastosowanie w sprawie, skoro zgromadzone dowody nie są jednoznaczne i budzą poważne wątpliwości – jak to wskazał Sąd I instancji szczegółowo odnosząc się do poszczególnych dowodów. Z tych względów naczelny Sąd Administracyjny orzekła jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.