I OSK 3037/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia NSA Elżbieta Kremer, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2302/11 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 sierpnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2302/11 oddalił skargę W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Burmistrz Ożarowa decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] odmówił umorzenia na wniosek dłużnika alimentacyjnego W. R. należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej na rzecz U. i K. R. podając, że zaległości powstały w wyniku wieloletniego niepłacenia alimentów na dzieci, co organ I instancji uznał za czyn naganny. Podkreślono, że W. R. jest osobą na tyle sprawną, że jeździ samochodem i zdaniem organu jest w stanie uregulować swoje zobowiązania. W. R. nie podejmuje zdaniem organu żadnych czynności w celu uregulowania swoich należności wobec Skarbu Państwa. Utrzymywanie przez podatników dzieci dłużników alimentacyjnych nie leży w interesie społecznym i nie leży w interesie ogółu obywateli. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. R.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odmowa umorzenia należności alimentacyjnych mieści się w granicach uznania administracyjnego. Przesłankami, którymi kierować się powinien organ przy wydawaniu decyzji w sprawie umorzenia należności są sytuacja rodzinna i dochodowa wnioskodawcy. Organ I instancji właściwie przeprowadził w tej sprawie postępowanie dowodowe, co doprowadziło go do przekonania, że brak jest podstaw do uwzględnia wniosku skarżącego. Kolegium podzieliło pogląd wyrażony w decyzji Burmistrza Ożarowa, że nie można nagradzać dłużnika alimentacyjnego ulgami w postaci umorzenia długów za to, że zaczął wykonywać swoje obowiązki względem małoletnich dzieci. W. R. ma wielotysięczne zaległości wobec Skarbu Państwa, albowiem przez wiele lat nie wypełniał swojego podstawowego obowiązku wobec dzieci i nie płacił alimentów. Reasumując, organ stwierdził, że W. R. jest czterdziestoletnim mężczyzną, na którym ciążą obowiązki materialne wobec własnych dzieci i wobec Skarbu Państwa, który przez kilka lat zastępczo te obowiązki spełniał. Poza gołosłownymi oświadczeniami, żaden dokument nie wykazuje, że nie jest on zdolny do pracy, dlatego organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uznania, że zadłużenie W. R. winno zostać spłacone ze środków publicznych. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożył W. R., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji lub uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji. Zdaniem skarżącego, postępowanie zostało przeprowadzone w sposób uniemożliwiający w nim udział zarówno jego osoby, jak również pozostałym stronom, czyli podmiotom, których interesy postępowanie rozstrzygało. O postępowaniu nie zostali bowiem poinformowani wierzyciele wnioskowanego przez skarżącego umorzenia, tj. organ rozpatrujący wniosek o umorzenie zadłużenia wobec ZUS, który nie wypowiedział się o stanie zadłużenia skarżącego, a w szczególności o tym, czy skarżący dokonywał bezpośrednich spłat. Skarżący nie został również poinformowany o przekazaniu jego odwołania do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przez co nie miał informacji o dokumentach przekazanych wraz z jego odwołaniem, a dokumentacja ta była jego zdaniem niekompletna, wręcz wybiórcza. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był przepis art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i dokonał analizy regulacji zawartej w tym przepisie, podkreślając, że decyzja wydawana w oparciu o ten przepis ma charakter uznaniowy. W ocenie Sądu I instancji postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało przez organy zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji bez uchybień. Organy zgromadziły niezbędny materiał dowodowy, w zakresie koniecznym dla wydania rozstrzygnięcia, organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy, przesłuchał skarżącego w charakterze strony. Organy właściwie i przekonująco uzasadniły wydane rozstrzygnięcia. Sąd I instancji podkreślił, że umorzenie należności na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy, powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, o ile taki stan jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie należności. Sąd podniósł, że skarżący przez wiele lat, pomimo że pracował, nie wywiązywał się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec własnych dzieci, tak więc sam ponosi winę za ten stan rzeczy. Nie łożenie na dzieci pomimo ustawowego obowiązku w tym zakresie nie jest okolicznością obiektywną, niezależną od winy skarżącego. Nie zmienia tego fakt, że od 5 lat skarżący wypełnia nałożone na niego obowiązki wobec dzieci. Sąd podkreślił, że wszelkiego rodzaju zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego mają charakter wyjątkowy i zgodnie z ogólnymi regułami interpretacyjnymi powinny być interpretowane w sposób ścisły. W związku z tym, umorzenie powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala w sposób trwały na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Sytuacja taka, w ocenie organu, nie zachodzi w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd I instancji podzielił to stanowisko, podkreślając, że każde umorzenie takich należności powoduje przerzucenie na wszystkich podatników kosztów utrzymania dzieci dłużnika. Byłoby to, zdaniem Sądu I instancji, sprzeczne z założeniami ustawowymi. Czterdziestoletni skarżący jest sprawny ruchowo i umysłowo i nie ma takich istotnych ograniczeń zdrowotnych, które wykluczałyby podjęcie pracy lub znacznie ograniczałyby jego możliwości zarobkowe. Skarżący ma możliwości poprawy sytuacji dochodowej, a tym samym uregulowanie ciążących na nim zobowiązań wobec Skarbu Państwa. Jest osobą w wieku aktywności zawodowej, nieposiadającą przeciwwskazań do podjęcia pracy. Ma również pożądane na rynku pracy kwalifikacje zawodowe, a będąc dłużnikiem alimentacyjnym może skorzystać także z możliwości aktywizacji zawodowej, jaką są zobowiązane prowadzić urzędy pracy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł W. R. reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a w zwiążku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy właśnie ten przepis był podstawą wniosku skarżącego, a nie jak błędnie przyjął Sąd I instancji – art. 30 ust. 2 tej ustawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w przypadku ubiegania się o umorzenie zadłużenia na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy jedyną konieczną przesłanką warunkującą umorzenie jest skuteczność egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego w okresach wskazanych w tym przepisie; 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez błędne wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, tj. art. 30 ust. 2 ustawy alimentacyjnej, pomimo że podstawą żądania skarżącego oraz podstawą materialnoprawną decyzji obu instancji był art. 30 ust. 1 ustawy alimentacyjnej i nieodniesienie się sądu w uzasadnieniu wyroku do podnoszonych przez skarżącego zarzutów naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie w jego sprawie podstawy umorzenia należności z tytułu zaległych alimentów na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy alimentacyjnej.; 3) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., tj. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że stan faktyczny sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji został prawidłowo ustalony przez organy administracji obu instancji, w sytuacji, gdy organy te nie podjęły żadnego postępowania dowodowego zmierzającego do określenia rzeczywistej sytuacji dochodowej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego, w szczególności zaś nie ustaliły jego obecnych możliwości zarobkowych oraz możliwości uregulowania zadłużenia względem organów alimentacyjnych, a zatem nawet gdyby przyjąć, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 30 ust. 2 ustawy alimentacyjnej, to i tak zebrany w sprawie materiał dowodowy nie byłby wystarczający do wydania rozstrzygnięcia odmownego. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa radcowskiego świadczonego z urzędu w postępowaniu kasacyjnym, z uwagi na ich nieuiszczenie przez skarżącego w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto poszczególne zarzuty podkreślając, że podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji, wbrew stanowisku Sądu I instancji, był art. 30 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, który warunkuje możliwość umorzenia należności alimentacyjnych skutecznością egzekucji w wysokości i czasie wskazanym w tym przepisie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Należy podzielić wyrażone w skardze kasacyjnej stanowisko, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania i uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co odpowiada podstawie zaskarżenia wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Zgodzić też trzeba się z zarzutem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podał błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia, to jest art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, podczas gdy wniosek skarżącego z dnia 22 stycznia 2010 r. (a nie jak omyłkowo podano w zaskarżonym wyroku z dnia 2 stycznia 2012 r.) dotyczył umorzenia na podstawie art. 30 ust. 1 tej ustawy 30% należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej na rzecz córek skarżącego. W oparciu o wskazany przepis organy administracji publicznej, zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, wydały w sprawie decyzje o odmowie umorzenia należności. Sąd oceniając pod względem zgodności z prawem kwestionowane przez W. R. decyzje odwoływał się w motywach wyroku do regulacji zawartej w art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Tego rodzaju naruszenie art. 141 § 4p.p.s.a. stanowi niewątpliwie uchybienie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnione są także pozostałe zarzuty postępowania, to jest dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że stan faktyczny sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji został przez organy prawidłowo ustalony. Zarzut ten postaje w związku z zarzucanym naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organy zgromadziły niezbędny materiał dowodowy w zakresie koniecznym dla wydania rozstrzygnięcia, a organ I instancji przeprowadził wywiad środowiskowy i przesłuchał skarżącego w charakterze strony. Sąd nie dopatrzył się uchybień w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, jak słusznie zarzucił skarżący, w aktach sprawy znajduje się bardzo skromny materiał dowodowy. Brak jest wywiadu środowiskowego i protokołu przesłuchania strony. W piśmie z dnia 13 stycznia 2012 r. (data wpływu) zatytułowanym "riposta na odpowiedź na skargę" (k. 18 akt sądowych) W. R. podał, że znaczna część materiału została umieszczona w teczce dłużnika, w tym wywiad alimentacyjny, zaświadczenie o stanie zdrowia, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze miało do dyspozycji tylko niewielki wycinek akt. Sąd I instancji tej kwestii nie wyjaśnił i nie zobowiązał organu do przedstawienia całego materiału dokumentacyjnego sprawy. Niewątpliwie omówione wyżej uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro akta sprawy, jakimi dysponował Sąd I instancji nie były pełne, to przedwcześnie Sąd ten uznał, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie naruszono przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zawierających reguły dotyczące przeprowadzania postępowania dowodowego. Z przedstawionych względów koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który po niezbędnym uzupełnieniu akt sprawy powinien ocenić czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, mając przy tym na uwadze, że jej podstawę materialnoprawną stanowi art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zaznaczyć przy tym trzeba, że również w przypadkach wskazanych w art. 30 ust. 1 przed podjęciem decyzji koniecznym jest wyjaśnienie przez organ aktualnej sytuacji życiowej dłużnika alimentacyjnego (zdrowotnej, rodzinnej i dochodowej). Wyrażone w skardze kasacyjnej przekonanie, że w przypadku ubiegania się o umorzenie zadłużenia na podstawie art. 30 ust. 1 ustawy jedyną, konieczną przesłanką warunkującą umorzenie jest skuteczność egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego w okresach wskazanych w tym przepisie jest błędne. Jakkolwiek bowiem, warunkiem koniecznym by mogło nastąpić umorzenie należności, jest skuteczność egzekucji w okresach wskazanych w art. 30 ust. 1, to skoro decyzja wydana w oparciu o podaną podstawę, jest decyzją uznaniową ("organ właściwy dłużnika może umorzyć należność") wydanie takiej decyzji poprzedzone być musi stosownym postępowaniem dowodowym, a decyzja zawierać powinna przekonujące uzasadnienie. W przeciwnym razie decyzja taka oceniona byłaby jako dowolna. Z przytoczonych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.