I OSK 1429/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 2110/11 w sprawie ze skargi B. K. i W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 1 marca 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 2110/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. K. i W. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej. Wyrok został wydany następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] października 1971 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej w W., Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej orzekło o odszkodowaniu za przejęty - na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279) – grunt nieruchomości warszawskiej o powierzchni [...] m2, położonej przy ul. M.i oznaczonej nr hip. [...] wraz ze znajdującymi się na niej nasadzeniami. Wniosek o stwierdzenie nieważności w/w decyzji złożyły: W.K. i B. K. (spadkobierczynie po W. K.) oraz J. G. Wojewoda M., decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, podnosząc, że byli właściciele dawnej nieruchomości warszawskiej nr hip. [...] nie złożyli wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, a zatem - stosownie do art. 7 i art. 8 w/w dekretu - po upływie 6-ciu miesięcy od dnia objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gminę W., co nastąpiło w dniu [...] listopada 1948 r., (data ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miasta m. st. Warszawy), własność zabudowań usytuowanych na wspomnianym gruncie, przeszła na własność Gminy. Z uwagi więc na to, że - jak twierdził Wojewoda - własność budynków, usytuowanych przy ul. M., przeszła na własność Gminy przed dniem [...] kwietnia 1958 r. (bo w dniu 26 maja 1949 r.) to decyzja odszkodowawcza nie przewidywała za nie odszkodowania a w związku z tym kwestionowana decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] października 1971 r. nie naruszała w sposób rażący art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Rozpoznając sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego. W uzasadnieniu decyzji Minister wyjaśnił, że pismem z dnia [...] kwietnia 1971 r. W. K. wystąpił o przyznanie odszkodowania za opisaną na wstępie nieruchomość, która została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego B. Z notatki Dyrekcji Rozbudowy Miasta z dnia [...] kwietnia 1971 r. wynikało, że właścicielką nieruchomości (od 1942 r.) była E. K., która zmarła w dniu [...] grudnia 1968 r. a jej spadkobiercami zostały dzieci: W. K. i J. G. Organ wskazał w tym miejscu na treść art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którym przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą - po wejściu w życie niniejszej ustawy - na własność Państwa na podstawie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i zauważył, że z opisu nieruchomości, znajdującego się w aktach własnościowych, wynikało, iż w dniu 5 kwietnia 1958 r. na gruncie przedmiotowej nieruchomości znajdowała się oficyna drewniana, o pow. [...] m2, o charakterze mieszkaniowym i dwie oficyny drewniane o charakterze gospodarczym. Jednak budynek ten wraz z zabudowaniami gospodarczymi i ogrodzeniem został w 1970 r. rozebrany ("na dziko") przez nieznanych sprawców. Jak wyjaśnił więc Minister, w dacie wydania decyzji przez Prezydium Rady Narodowej w W., przedmiotowa nieruchomość stanowiła już grunt niezabudowany. Organ nie ustalał odszkodowania za budynki, bo nie zostały one odebrane byłym właścicielom (nieruchomość została fizycznie przejęta po rozebraniu w/w zabudowań) przy czym sam wniosek o odszkodowanie został złożony po dokonanych rozbiórkach a było to w okresie, w którym nieruchomość była jeszcze użytkowana przez byłych właścicieli. Poza tym Minister podkreślił, że sformułowanie przepisu art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. było nieprecyzyjne, bo własność wymienionych w nim nieruchomości gruntowych - zgodnie z uregulowaniami dekretu z 1945 r. - została już przejęta przed dniem wejścia w życie ustawy gruntowej z 1958 r. W rezultacie zatem, w tym przypadku w grę mogło wchodzić jedynie pozbawienie byłych właścicieli możliwości użytkowania takich nieruchomości. W omawianej sprawie istotne znaczenie miał zatem m. in. fakt, kiedy dotychczasowi właściciele przedmiotowej nieruchomości zostali pozbawieni możności jej użytkowania. Z ustaleń organu wynikało, że w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., przedmiotowy teren objęty był "Ogólnym Planem Zabudowania Miasta Stołecznego Warszawy" zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., z którego wynikało, iż granice przedmiotowej nieruchomości mieściły się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 3- kondygnacyjną, co nie wykluczało możliwości przeznaczenia przed 1945 r. nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne. Faktyczne przeznaczenie gruntu potwierdzała również w tym przypadku dotychczasowa zabudowa nieruchomości. Odnosząc się do kwestii utraty możności użytkowania nieruchomości nr hip. [...], Minister podniósł, że z elaboratu szacunkowego, znajdującego się w aktach własnościowych, wynikało, że nieruchomość ta znajdowała się w użytkowaniu W. K. i J. G. jeszcze w maju 1971 r. Ponadto, z akt tych wynikało również, iż istniejący na niej budynek został rozebrany po 1968 r. (kiedy to rozpatrzono wniosek E. K. z 1965 r.). Tak więc, byli właściciele zostali pozbawieni możliwości użytkowania przedmiotowego gruntu po dniu 5 kwietnia 1958 r., czyli po wejściu w życie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zdaniem Ministra Infrastruktury, organ odszkodowawczy prawidłowo więc ustalił odszkodowanie wyłącznie za grunt i znajdujące się na nim nasadzenia a pominął wartość budynku, gdyż budynek ten - w dacie wydania decyzji odszkodowawczej tj. w dniu [...] października 1971 r. – już był rozebrany. Minister w tym miejscu także nadmienił, iż ustalone w tym przypadku odszkodowanie zostało oparte na wycenie sporządzonej przez biegłych Prezydium Rady Narodowej w W. i zgodnie z regułami, wynikającymi z ustawy z dnia 12 marca 1958 r. a tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody M. i zarazem stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Prezydium Rady Narodowej w W. Ponadto – zdaniem organu odwoławczego – również nieprecyzyjne sformułowanie przepisu art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. uniemożliwiało uczynienie decyzji odszkodowawaczej zarzutu rażącego naruszenia prawa. Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2011 r. B. K. i W. K. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wnosiły o uchylenie decyzji wydanych w tej sprawie przez organy obu instancji. Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. ) zwanej dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona uzasadniona. Sąd, akceptując ustalenia faktyczne dokonane przez organ, uznał, że obie decyzje wydane w tej sprawie były zgodne z prawem. Sąd podkreślił, że decyzje te wydane zostały w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, którego istotą jest ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Uprawnienia organu w tym postępowaniu są więc węższe niż uprawnienia organu odwoławczego (przysługujące mu w zwykłym trybie). W trybie zwykłym organ odwoławczy rozstrzyga bowiem ponownie sprawę pod względem merytorycznym, przeprowadzając w miarę potrzeby dalsze postępowanie wyjaśniające i może również korygować zarówno wady prawne decyzji, jak i wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych lub powodujące inne nieprawidłowości. Z kolei, organ stosujący art. 156 § 1 k.p.a., nie może przeprowadzać samodzielnego, kolejnego postępowania dowodowego a jego działanie powinno ograniczać się tylko do uzupełnienia dowodów niezbędnych do ustalenia, czy w postępowaniu, w którym została wydana badana decyzja wystąpiła, jedna z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Zatem, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji odszkodowawczej nie mogło polegać na powtórnym rozstrzygnięciu sprawy przyznania spadkobiercom E. K. odszkodowania za nieruchomość położoną w W. przy ul. M. a miało jedynie na celu zbadanie decyzji z dnia [...] października 1971 r. pod kątem wystąpienia, bądź nie wystąpienia, przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W związku z tym Sąd przytoczył treść art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i zauważył, że W. K., składając wniosek o przyznanie odszkodowania stwierdził, że na działce przy ul. M. stał budynek mieszkalny, który został rozebrany wraz z budynkami gospodarczymi i ogrodzeniem przez nieznanych sprawców w 1970 r. Powyższe ustalenia wskazywały zatem, że przedmiotowa nieruchomość - w dacie ustalania za nią odszkodowania - nie była zabudowana. Zdaniem Sądu, który w tej mierze powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia 27 marca 2003 r., sygn. akt I SA 537/02 i z dnia 18 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 1143/01), w stosunku do nieruchomości objętych działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy "odpowiednie stosowanie" przepisów ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oznaczało przyjęcie metody, polegającej na ustaleniu wysokości odszkodowania, według stanu nieruchomości w dacie jej przejęcia przez właściwą gminę, to znaczy w dacie pozbawienia poprzedniego właściciela możliwości faktycznego władania nieruchomością. Zatem Prezydium Rady Narodowej W. prawidłowo uznało, że odszkodowanie za budynki nie powinno być w tym wypadku ustalone. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. K. zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw., z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, iż organy I i II Instancji naruszyły art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 k.p.a. k.p.a., poprzez uznanie, iż pomimo nieustalenia przez Ministra Infrastruktury dokładnej daty pozbawienia właścicieli użytkowania przedmiotowej nieruchomości, możliwe było dokonanie prawidłowej oceny, czy kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo, co miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ dokładne ustalenie stanu nieruchomości w dniu pozbawienia właścicieli faktycznego władania stanowi podstawowe kryterium przy ocenie prawidłowości procesu ustalania wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w zakresie przedmiotu odszkodowania, co skutkowało w odniesieniu do skarżących oddaleniem skargi. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono, że decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Wojewoda M. (cyt.): "przyjął, iż nieruchomość została przejęta w posiadanie i użytkowanie przez Gminę w dniu [...] maja 1945 r. stąd też Prezydium Rady Narodowej wydając decyzję odszkodowawczą nie dopuściło się rażącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (dalej Ust. wywł.) pomimo, iż przepis art. 50 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy nie zezwalał na ustalenie jakiegokolwiek odszkodowania za nieruchomości, których właściciele zostali pozbawieni użytkowania przed dniem wejścia w życie ww. ustawy. (...) Rozpoznając złożone odwołanie Minister Infrastruktury zaprzeczył ustaleniom Wojewody M., co do daty pozbawienia dotychczasowych właścicieli użytkowania przedmiotowej nieruchomości ograniczył się jedynie do dokonania ustalenia, iż nastąpiło to po wejściu w życie Ust. wywł. jednak uchylając się od wskazania konkretnej daty pozbawienia użytkowania właścicieli". Sąd Wojewódzki oddalając skargę, zaakceptował zaś wskazane wyżej sprzeczne i częściowo niepełne ustalenia faktyczne organów obu instancji". Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej a które to zarzuty okazały się nieuzasadnione. Analizowana sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności decyzji Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej w W z dnia [...] października 1971 r., wydanej na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w oparciu o którą to decyzję zostało przyznane odszkodowanie za grunt nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. M., oznaczonej nr hip. [...] (wraz z odszkodowaniem za nasadzenia). Zdaniem następców prawnych byłej właścicielki nieruchomości, decyzja ta rażąco naruszała prawo, gdyż przede wszystkim nie obejmowała odszkodowania za budynki ( oficynę drewnianą mieszkalną i dwie oficyny drewniane gospodarcze), a które po wojnie znajdowały się na w/w gruncie. Z ustaleń organów, które podzielił Sąd Wojewódzki, wynikało jednak, że zabudowania te zostały rozebrane przez nieznanych sprawców jeszcze w 1970 r. i w dacie wydawania w/w decyzji już nie istniały. Z tym stanowiskiem polemizował autor skargi kasacyjnej, który zarzucił Sądowi I instancji, mające istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw., z art. 145 § 1 lit. c) p.p.s.a., polegające na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 k.p.a. k.p.a. bowiem Minister Infrastruktury nie ustalił dokładnej daty pozbawienia właścicieli użytkowania przedmiotowej nieruchomości, a przez to nie było możliwe dokonanie prawidłowej oceny, czy kontrolowana decyzja z 1971 r. rażąco naruszała prawo. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, dokładne ustalenie stanu nieruchomości, w dniu pozbawienia właścicieli faktycznego nią władania, stanowiło podstawowe kryterium oceny prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania za w/w nieruchomość. W związku z powyższymi zarzutami wyjaśnić należy, że w analizowanym przypadku, w odniesieniu do kwestii odszkodowania za zabudowania, nie było istotne, kiedy doszło do pozbawienia następców prawnych byłej właścicielki możliwości faktycznego użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Okoliczność ta miała znaczenie tylko przy ustalaniu prawa do odszkodowania za grunt. Faktu tego zaś nikt nie kwestionował i w tym zakresie odszkodowanie zostało przyznane. Zgodnie z art. 53 ust. 1 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. - przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość miały odpowiednie zastosowanie do odszkodowań za gospodarstwo rolne sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50 poz. 279) przeszły na własność państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostaną użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Natomiast na podstawie art. 53 ust. 2 w/w ustawy, a który to przepis miał zastosowanie w sprawie zakończonej kwestionowaną decyzją z 1971 r., przepisy niniejszej ustawy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy (czyli po dniu 5 kwietnia 1958 r.) na własność państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1. Jak wyżej wspomniano, spadkobiercy byłej właścicielki nieruchomości – E. K. otrzymali stosowne odszkodowanie za grunt i nasadzenia. Z uwagi na fakt, że wniosek nieważnościowy dotyczył całej decyzji orzekającej o odszkodowaniu to rozważania, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotyczyły również zbadania kwestionowanej decyzji z 1971 r. pod kątem prawidłowości przyznania odszkodowania za grunt. Z tego względu Minister wyjaśniał przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie ogólnym zabudowania terenu oraz ustalał datę utraty przez następców prawnych byłej właścicielki możliwości użytkowania działki. Z ustaleń tych wynikało, że działka położona przy ul. M.mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne a utrata możliwości jej użytkowania przez następców prawnych byłej właścicielki nastąpiła po 1971 r. (czyli po dniu 5 kwietnia 1958 r. ). Z tego powodu organ odwoławczy przyjął, że przyznanie odszkodowania za grunt (i nasadzenia) było zasadne. Odnosząc się natomiast do kwestii, związanej z zabudowaniami, wskazać należy, że skoro Gmina W. objęła w posiadanie przedmiotową nieruchomość w dniu 25 listopada 1948 r., to ( ponieważ w rozpatrywanym przypadku nie został w ogóle wniesiony tzw. "wniosek dekretowy" ) – na mocy art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy – po upływie 6-ciu miesięcy od wspomnianej wyżej daty, to jest w dniu 26 maja 1949 r., Gmina W. nabyła własność wspomnianych wyżej zabudowań. Zatem skoro własność budynków (później rozebranych przez nieznane osoby) przeszła na rzecz Gminy przed dniem 5 kwietnia 1958 r., to ich poprzednim właścicielom nie przysługiwało już prawo domagania się - na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. - przyznania odszkodowania za zabudowania. Mieli oni już bowiem tylko prawo żądania odszkodowania za grunt (za działkę budowlaną pod budowę domu), co wyżej zostało wyjaśnione. Z tych przyczyn zarzuty procesowe, zawarte w skardze kasacyjnej były całkowicie nieuzasadnione, zaś argumentacja przytoczona w jej uzasadnieniu dowodziła, że autor skargi kasacyjnej nie odróżniał pojęcia "utraty prawa własności budynku znajdującego się na nieruchomości warszawskiej" od pojęcia "utraty możliwości użytkowania gruntu takiej nieruchomości". Pierwsza z w/w kategorii miała zaś znaczenie przy ustalaniu prawa do odszkodowania za budynek a druga – przy ustalaniu odszkodowania za grunt. Przywołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego i oparte na nich wywody Sądu Wojewódzkiego nie były wprawdzie w pełni adekwatne do stanu prawnego, występującego w rozpatrywanej sprawie, gdyż powołane przez Sąd Wojewódzki orzecznictwo dotyczyło art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz.543) o gospodarce nieruchomościami a przepis ten ma nieco jednak inne brzmienie niż art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r., tym niemniej, zaskarżony wyrok odpowiadał jednak prawu. Biorąc powyższe pod uwagę - na mocy art. 184 P.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.