II GSK 2006/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Monika Tutak – Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. M.-W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 383/12 w sprawie ze skargi J. M.-W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 2 marca 2012 r. odrzucił skargę J. M.-W. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że Prezes ARiMR decyzją z dnia [...] listopada 2011 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2011 r. Zaskarżona decyzja z dnia [...] listopada 2011 r. została wysłana do skarżącej w dniu 8 listopada 2011 r. Pierwszą próbę doręczenia Poczta Polska podjęła w dniu 14 listopada 2011 r., wówczas to doręczyciel pozostawił w skrzynce oddawczej zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w Urzędzie Pocztowym A. Ł. [...]. Ponowne zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w UP zostało pozostawione w dniu 21 listopada 2011 r. Następnie wobec nieodebrania przesyłki w dniu 29 listopada 2011 r. zwrócono przesyłkę zawierającą decyzję do nadawcy z adnotacją "zwrot nie podjęto w terminie". Na powyższą decyzję skarżąca, za pośrednictwem organu w dniu 23 stycznia 2012 r. (data nadania w Urzędzie Pocztowym – karta 21 akt sądowych) złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. Sąd I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie termin do wniesienia skargi na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa upłynął w dniu 28 grudnia 2011 r., natomiast skarga została złożona w dniu 23 stycznia 2012 r., czyli po upływie terminu – trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia – wyznaczonego na wniesienie skargi (art. 53 § 1 p.p.s.a.). Oceny prawnej sprawy nie zmienia okoliczność, iż złożenie skargi w dacie 23 stycznia 2012 r. mieściło się w trzydziestodniowym terminie liczonym od dnia odbioru przez skarżącą ponownie wysłanej decyzji (24 grudnia 2011 r.). Późniejsze odebranie przez stronę decyzji organu odwoławczego nie zmienia bowiem tego, iż w świetle przepisów k.p.a. do prawnie skutecznego doręczenia decyzji w sposób zastępczy doszło w dacie wcześniejszej (28 listopada 2011 r.) i to z tą datą rozpoczął bieg termin do wniesienia skargi. W związku z powyższym Sąd I instancji na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 p.p.s.a. skargę odrzucił. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła J. M.-W. wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 i art. 53 p.p.s.a. w związku z art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 8 k.p.a. i art. 9 k.p.a. poprzez odrzucenie skargi na skutek błędnego przyjęcia, że skarżąca nie zachowała terminu do wniesienia skargi na decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...]. Skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji błędnie odrzucił skargę przyjmując, iż w sprawie miała miejsce fikcja doręczenia z art. 44 § 4 k.p.a., w sytuacji gdy organ doręczył jej ponownie decyzję nie informując jej, zgodnie z art. 8 i 9 k.p.a., iż w jego ocenie nastąpiło już wcześniej skuteczne doręczenie i na jakiej podstawie prawnej oraz faktycznej. Zdaniem skarżącej w okolicznościach faktycznych sprawy ponowne doręczenie decyzji jest tym momentem, od którego powinien być liczony termin do wniesienia skargi do WSA w W. Skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji niezasadnie skargę odrzucił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. Konsekwencją uchybienia terminu do wniesienia skargi jest jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Istota zarzutów skargi kasacyjnej sprowadza się do twierdzenia, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie miał podstaw do przyjęcia, iż termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 28 grudnia 2011 r., a to wobec zastosowania trybu doręczenia pisma przewidzianego w art. 44 k.p.a. (tzw. tryb awizo). Zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2013 r.) w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej w przypadku doręczenia pisma przez pocztę. W myśl § 2 tego przepisu zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego okna lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Doręczenie unormowane w tym przepisie zakłada możliwość przyjęcia fikcji prawnej doręczenia pisma stronie, to jest dopuszcza powstanie skutku doręczenia pisma nawet wtedy, gdy faktycznie pismo to do adresata nie dotarło. Aby doręczenie pisma adresatowi w omawianym trybie mogło być uznane za prawnie skuteczne muszą być bezwzględnie spełnione przesłanki określone w art. 44 k.p.a. Wymaga podkreślenia, że w postępowaniu administracyjnym ustawodawca wiąże z doręczeniem rozstrzygnięć doniosłe skutki procesowe, gdyż od daty doręczenia liczyć należy termin do dokonania określonych, przewidzianych prawem czynności, w tym do wystąpienia z odwołaniem, czy też skargą do sądu administracyjnego. Oczywistym zatem jest, że zwrotne potwierdzenie odbioru pisma organu musi być sporządzone tak, żeby w sposób niebudzący żadnych wątpliwości potwierdzało doręczenie tego pisma. Tylko w takiej sytuacji możliwe jest określenie terminu doręczenia przesyłki, terminu do dokonania związanej z tym czynności procesowej, a także ewentualne określenie negatywnych skutków procesowych uchybienia terminu. W świetle art. 44 k.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w § 4, polegającego na uznaniu pisma za doręczone nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tego przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w tej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi wynikające z § 2 i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Na tle regulacji zawartej w art. 44 k.p.a. w doktrynie podkreśla się, że zawiadomienie, o którym mowa w tym przepisie pozostawia się adresatowi po siedmiu dniach, gdy nie podjął pisma, z wyznaczeniem terminu jego odbioru nieprzekraczającego łącznego okresu przechowywania pisma (czternastu dni). Innymi słowy powtórne zawiadomienie powinno wskazywać termin odbioru przesyłki przypadający na czternasty dzień liczony od pierwszego zawiadomienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, wyd. 2011 r., s. 254; L. Klat-Wertelecka, A. Mudrecki, Komentarz do k.p.a. dla praktyków, s. 201). Jednocześnie podkreśla się w doktrynie, że treść regulacji z art. 44 § 2 i 3 k.p.a. wskazuje, iż w przypadku niepodjęcia pisma w terminie siedmiu dni, obowiązkiem podmiotu doręczającego jest w pierwszej kolejności wykonanie wszelkich czynności zmierzających do dokonania doręczenia właściwego (art. 42) lub zastępczego (art. 43). Dopiero w sytuacji, gdy doręczenie w ten sposób jest niemożliwe, pozostawia się powtórne zawiadomienie. W jego treści ponownie należy wskazać miejsce pozostawienia pisma oraz podkreślić możliwość jego odebrania w terminie czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia. O fakcie złożenia przesyłki na określony czas w placówce pocztowej musi być dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. (por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Lex; G. Łaszczyca, Komentarz do art. 44 k.p.a. oraz powołane tam orzecznictwo NSA). Zawiadomienie powtórne o możliwości odbioru przesyłki, o którym mowa w art. 44 § 3 k.p.a. nie pełni wyłącznie funkcji informacyjnej, lecz należy je traktować jako element konstrukcyjny, jako jedną z przesłanek warunkujących skuteczność dokonania doręczenia, jeżeli adresat ostatecznie pisma nie podejmie (por. K. Celińska-Grzegorczyk, Postulat przejrzystości systemu prawa a regulacja doręczeń zastępczych ("przez awizo") w polskich ustawach procesowych, ZNSA 2011, nr 5, s. 10). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zwrotne potwierdzenie odbioru pisma organu znajdującego się w aktach sprawy oraz adnotacje poczynione przez doręczyciela na kopercie zawierającej to pismo nie pozwalały na przyjęcie, że ponad wszelką wątpliwość zostały zachowane wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma organu wysłanego w dniu 8 listopada 2011 r. jedynie wynika, iż w dniu 14 listopada 2011 r. doręczyciel poczty pozostawił w skrzynce zawiadomienie o pozostawieniu pisma w Urzędzie Pocztowym A. Ł. Nr [...] na okres 14 dni. Zauważyć należy, że już przy tym pierwszym powiadomieniu nie odnotowano konkretnej przeszkody uniemożliwiającej doręczenie pisma w sposób wskazany w punkcie 1 tego zwrotnego dowodu potwierdzenia odbioru przesyłki. Natomiast z umieszczonego na kopercie stempla "awizo powtórne" nie wynika czy powiadomiono skarżącą, w jakim okresie ma możliwość odbioru przesyłki i w którym Urzędzie Pocztowym. Co jednak jest istotne dla sprawy, przy tzw. "powtórnym awizo" umieszczonym na kopercie z przesyłką skreślono datę "18.11.2011" i wpisano datę "21.11.2011" bez wskazania przyczyn zmiany tego rodzaju informacji, wskazującej czy i w którym dniu faktycznie dokonano powtórnego zawiadomienia, o którym stanowi art. 44 § 3 k.p.a. Powyższe rodzi więc uzasadnioną wątpliwość co do tego, w którym dniu rzeczywiście podejmowano drugą próbę doręczenia przesyłki tzn. czy nastąpiło to zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 44 § 3 k.p.a. W tej sytuacji nie można przyjąć, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż organ administracji skutecznie doręczył zaskarżoną decyzję w trybie awizo w dniu 28 listopada 2011 r., a w konsekwencji, że skarga została złożona z uchybieniem terminu do jej wniesienia. W tym stanie faktycznym brak było podstaw do przyjęcia, że ww. doręczenie decyzji poprzez dwukrotne awizo było prawnie skuteczne i że termin do wniesienia skargi upłynął w dniu 28 grudnia 2011 r. Oczywiście co do zasady, ma rację Sąd I instancji, że późniejsze doręczenie decyzji, która została doręczona zastępczo (w trybie art. 44 k.p.a.) nie powoduje otwarcia od początku dla strony terminu do wniesienia skargi. Jednakże brak podstaw do przyjęcia, że taka sytuacja miała miejsce w stanie faktycznym tej sprawy. Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy stwarzał uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości zastosowania procedury przewidzianej w art. 44 k.p.a. Tego rodzaju wątpliwości miał prawdopodobnie organ administracji, który podjął próbę ponownego doręczenia decyzji skarżącej i jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia dowodu doręczenia tej przesyłki, tym razem zachowano wymogi przewidziane w art. 44 § 1 i 2 k.p.a. Uprawnienie do formułowania tego rodzaju wniosku potwierdza i to, że przy ponownym, z tym że już prawnie skutecznym doręczeniu decyzji skarżącej, organ nie zawarł żadnej informacji, która wskazywałaby, iż doręczenie to ma jedynie informacyjny charakter, a nie stanowi skutecznej prawnie czynności procesowej. Odmienne stanowisko organu wyrażone w tej kwestii w odpowiedzi na skargę nie poparte jakimikolwiek dowodami bądź też informacjami, które wskazywałyby, iż próba doręczenia decyzji wysłanej w dniu 8 listopada 2011 r. była prawnie skuteczna, nie może mieć wpływu na wynik sprawy sądowoadministracyjnej. Z przyczyn wyżej wskazanych, uznając zarzut naruszenia art. 44 § 4 k.p.a. w zw. z art. 53 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. za skuteczny Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów zastępstwa procesowego dla radcy prawnego działającego z urzędu powinno nastąpić w trybie przewidzianym w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.