II OSK 2295/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędzia WSA del. Dorota Jadwiszczok Protokolant: asystent sędziego Katarzyna Ślizak po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R.R. i F.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1306/11 w sprawie ze skargi P.P., R.R., F.R. oraz W.J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 marca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.P., R.R. i F.R. oraz W.J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji pn: "Budowa gazociągu wysokiego ciśnienia DN500, pr 8,4 MPa, relacji W. – Z. wraz z infrastrukturą towarzyszącą – Etap I, Odcinek II na terenie gm. W.". W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. po rozpatrzeniu wniosku Operatora Gazociągów Przesyłowych [...] S.A., Wojewoda Pomorski, na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 i 2, art. 24, art. 10 ust. 1, art. 34, art. 38 i art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu (Dz.U. Nr 84, poz. 700 ze zm.), ustalił lokalizację wyżej wym. inwestycji w zakresie skutków określonych w art. 24 ust. 1 powołanej na wstępie ustawy. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli H.D., P.P., R.R., F.R. i W.J. H.D. wniósł o zmianę przebiegu inwestycji w ten sposób, aby zlokalizować ją na skraju jego działki. P.P. podniósł, że nie otrzymał żadnego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie oraz, że obwieszczenie o wydaniu decyzji zamieszczono na tablicy ogłoszeń Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku w miesiącu grudniu, tj. jeszcze przed jej wydaniem. Zakwestionował on także wysokość odszkodowania za teren oraz sposób jego wyliczenia. R.R. i F.R. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 38 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu poprzez wydanie decyzji dla inwestycji nieujętej w tym artykule oraz wydanie decyzji w warunkach jej nieważności wynikającej z art. 156 § 1 pkt 2 i 5 k.p.a. w związku z wydaniem rozstrzygnięcia w oparciu o nieistniejący plan zagospodarowania przestrzennego oraz art. 6 ust. 1 pkt 6 i art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych dla planowanej inwestycji. W.J. podniósł, że linia przebiegu gazociągu ustalona zaskarżoną decyzją będzie kolidowała z planem zabudowy jego działki nr 1, który zamierza zrealizować. Wskazał także na niezgodność danych zawartych w treści decyzji dotyczących numerów ksiąg wieczystych w odniesieniu do działek nr 1, 2, 3 oraz stwierdził, że nie otrzymał żadnej propozycji dotyczącej odszkodowania. Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzje organu I instancji. Organ odwoławczy uznał, że przebieg planowanej inwestycji został ustalony prawidłowo. Wskazał, że z uwagi na brak możliwości uzgodnienia warunków uzyskania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na działkach wskazanych we wniosku, inwestor działając na podstawie art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu wniósł o wydanie przedmiotowej decyzji w zakresie skutków, o których mowa w art. 24 ust. 1 tej ustawy. Budowa gazociągu nie pociągnie za sobą zmian w istniejącym zagospodarowaniu terenów i nie zmieni ich dotychczasowego przeznaczenia. Granice terenu objętego wnioskiem zostały wskazane na mapach ewidencyjnych w skali 1:5000. Gazociąg zostanie ułożony w ziemi, z przykryciem min. 1,0 m. Po zakończeniu budowy teren zostanie przywrócony do stanu poprzedniego. Wraz z gazociągiem zaprojektowano linie telemetryczną, przeznaczoną dla celów transmisji informacji telemetrycznych między projektowanym Węzłem W., a Podziemnym Magazynem Gazu w K., która stanowi integralną część przedmiotowej inwestycji. Według projektu linia ta ma znajdować się we wspólnym wykopie z gazociągiem. Inwestycja jest zgodna z obowiązującym dla tego terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli P.P., R.R., F.R. oraz W.J. P.P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. R.R. i F.R. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 43 ust.1 w związku z art. 38 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu poprzez wydanie decyzji dla inwestycji nieujętej w planie zagospodarowania przestrzennego, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. polegające na pozbawieniu strony możliwości wypowiedzenia się w stosunku do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed organem II instancji, a także naruszenie art. 64 ust. 2. Konstytucji RP polegające na nierównej ochronie prawa własności w tym właścicieli, których własność jest ograniczona w trybie ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu w stosunku do prawa własności ograniczonego na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego w zakresie wypłaty odszkodowania. W.J. również wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 43 ust.1 § 3 w związku z art. 24 ust. 1 w związku z art. 6 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, które miało wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na uznaniu , iż decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia [...] stycznia 2010 r. jest prawidłowa; naruszenie art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez Ministra Infrastruktury podjęcia wszelkich niezbędnych działań do dokładnego wyjaśnienia sprawy i ustalenia stanu fatycznego oraz na wadliwym sformułowaniu uzasadnienia a także naruszanie art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenie się co do dowodów i materiałów zebranych przed organem drugiej instancji. W odpowiedzi na skargi Minister Infrastruktury wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargi wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji wyjaśnił, że liniowy przebieg przedmiotowego odcinka gazociągu ustalony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Wejherowo, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy Wejherowo Nr V/26/2002 z dnia 30 grudnia 2002 r. Zatem w przedmiotowym postępowaniu ma zastosowanie przepis art. 43 ust. 1 pkt 3 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu, gdyż zaplanowanie inwestycji w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego powoduje uproszczenie procedury uzyskania decyzji a wniosek inwestora musi zawierać jedynie dane określone w art. 6 ust. 1 pkt 8-11 powołanej ustawy, zaś przed jego złożeniem inwestor nie musi występować do właściwych organów o wydanie opinii wskazanych w powyższym artykule. Sąd wskazał, że uzupełnienie akt administracyjnych o załącznik graficzny obowiązującej uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego potwierdzający zgodność planowanej inwestycji z jej przebiegiem ustalonym w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego niewątpliwie uchybiło procedurze administracyjnej, nie mogło jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Stosownie bowiem do treści art. 36 ust. 2 wymienionej ustawy w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu, sąd administracyjny po upływie 30 dni od dnia rozpoczęcia budowy może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 i 156 k.p.a. Przedmiotowa inwestycja została zaś rozpoczęta w dniu 10 lutego 2011 r., wobec czego nawet zasadne zarzuty dotyczące naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego przez organy administracji, nie dające jednak podstaw do wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji, nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponadto Sąd podkreślił, że inwestor nie wyraził zgody na zmianę przebiegu trasy gazociągu, ponieważ wiązałoby się to z koniecznością zmiany obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, z czym zgodził się organ odwoławczy. Ponadto ograniczenie korzystania z nieruchomości, określone zaskarżoną decyzją, jest podyktowane realizacją celu istotnego ze względu na bezpieczeństwo energetyczne państwa. Z tego względu przedłożenie interesu państwa, którym jest bezpieczeństwo energetyczne i przyjęcie lokalizacji trasy gazociągu w kształcie zaproponowanym przez inwestora we wniosku, nad słuszny interes obywateli jest w pełni uzasadnione. Sąd wskazał także, że w trakcie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściciele nieruchomości, a w szczególności skarżący W.J., nie zgłaszali żadnych uwag, ani wniosków do planu. Sąd stwierdził także, że przedmiotowa inwestycja mieści się w katalogu inwestycji towarzyszących inwestycjom w rozumieniu art. 38 pkt 2 lit. a/ wymienionej ustawy. Zdaniem Sądu bez wpływu na treść decyzji pozostaje kwestia związana z wypłatą odszkodowania i obniżeniem wartości gruntów na których planowana jest przedmiotowa inwestycja. Stosownie do treści art. 24 ust. 2 cytowanej ustawy decyzję w zakresie odszkodowania wydaje wojewoda w odrębnym postępowaniu i kwestia ta nie może być przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli R.R. i F.R., domagając się uchylenia zakażonego wyroku oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Ponadto wnieśli oni o rozważanie złożenia do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego w przedmiocie zgodności art. 23 i 24 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikazyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu z art. 64 ust. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikazyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu z art. 77 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku art. 43 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikazyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu w związku z art. 38 pkt 2 lit. a/ powołanej ustawy polegającej na błędnej wykładni powołanych przepisów, co mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Zarzucono naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP polegające na nierównej ochronie prawa własności i dyskryminacji w tym zakresie właścicieli, których własność jest ograniczana w trybie ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikazyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu w stosunku do właścicieli, których własność jest ograniczana na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy też na podstawie przepisów Kodeksu cywilnego, naruszenie art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. polegające na nieuchyleniu zaskarżonej decyzji, mimo iż organ naruszył wskazane przepisy postępowania w sposób, który mógł mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarzucono także naruszenie art. 47 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 65 p.p.s.a. polegające na niedoręczeniu stronom pisma strony przeciwnej zawierającego informację o rzekomym rozpoczęciu inwestycji. Zarzucono także naruszanie prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikazyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu w związku z art. 38 pkt. 2 lit a/ powołanej ustawy a także jej art. 36 ust. 1 poprzez jego błędną wykładnię polegającą na bezpodstawnym przyjęciu, iż przepis ten uniemożliwia sądowi administracyjnemu wydanie orzeczenia uwzględniającego skargę z innych przyczyn niż określone w art. 145 i art. 156 k.p.a., co prowadzi do naruszenia art. 71 ust. 1 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 43 ust. 1 w zw. z art. 38 pkt 2 lit. a/ ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w Świnoujściu skarżący uzasadnili tym, iż – ich zdaniem – realizowana inwestycja nie mogła być zaplanowana w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy Wejherowo uchwalonym w dniu 30 grudnia 2002 r. Inwestycja ta nie jest więc przewidziana w obowiązującym planie i nie mogą być do niej zastosowane wskazane przepisy przewidujące, między innymi możliwość wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu w trybie tej ustawy, co do skutków określonych w art. 20 i 24 ust. 1 ustawy. Zarzut ten jest nieuzasadniony i sprzeczny z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego. W aktach sprawy znajduje się uchwała Rady Gminy Wejherowo z dnia 30 grudnia 2002 r. nr V/26/2002 dotycząca przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla inwestycji liniowej w postaci gazociągu wysokiego ciśnienia służącego do doprowadzenia gazu ziemnego na zaopatrzenie miast i gmin województwa pomorskiego a także projektowanej elektrowni gazowej w Żarnowcu. Zamierzona obecnie inwestycja, której dotyczy postępowanie, stanowi również gazociąg wysokiego ciśnienia na zaopatrzenie w gaz miejscowości w województwie pomorskim. Fakt, że służyć ma on również zaopatrzeniu w gaz podziemnego zbiornika w Kosakowie nie zmienia przeznaczenia terenu określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Prawidłowo więc inwestycja objęta wnioskiem została uznana za inwestycję towarzyszącą w zakresie terminalu regazyfikacyjnego, określoną w art. 38 pkt 2 lit. a/ omawianej ustawy, do której miał zastosowanie art. 43 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Zarzut naruszenia art. 64 ust. 2 Konstytucji RP przez nierówną ochronę właścicieli gruntów, na których ma być realizowana przedmiotowa inwestycja, jest również nieuzasadniony. W motywach wydanych w tej sprawie decyzji organy wykazały, że realizacja terminalu regazyfikacji gazu płynnego w Świnoujściu z inwestycjami towarzyszącymi stanowi ważne ze względu na bezpieczeństwo państwa oraz interes ogólnospołeczny zadanie wykonywane na podstawie szczególnej ustawy. Cel wydania tej ustawy uzasadniał też czasowe ograniczenie prawa własności osób, które są właścicielami gruntów użytych na założenie podziemnej instalacji do przesyłania gazu. Potrzeba przyspieszenia postępowania administracyjnego prowadzącego do skutecznej realizacji tej inwestycji przemawiała za tym, że ustawodawca przyjął w tej sprawie szczególne rozwiązania prawne, odbiegające od ogólnych zasad pozbawienia czy ograniczenia własności. W podobnej sytuacji, dotyczącej realizacji inwestycji drogowych na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. wydanym w sprawie sygn. akt K 4/10, uznał za zgodne z Konstytucją RP przyjęte rozwiązania prawne, analogiczne do zakwestionowanych skargą kasacyjną. Należy przy tym zauważyć, że przepisy stanowiące podstawę zaskarżonej decyzji nie naruszają konstytucyjnej zasady równości obywateli, gdyż jednakowo traktują wszystkich właścicieli gruntów, na których mają przebiegać gazociągi. Wbrew wyrażonemu w skardze kasacyjnej poglądowi ustawodawca nie pozbawił tych właścicieli odszkodowań za zajęcie gruntów pod gazociągi, chociaż przewidział, że zostaną one przyznane decyzją wojewody wydaną po zajęciu gruntu (art. 24 ust. 2 omawianej ustawy). Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 10 § 1 k.p.a. nie został w żaden sposób uzasadniony. Skarżący nie wykazali żadnej, konkretnej okoliczności z zakresu stanu faktycznego sprawy nie wyjaśnionej w toku postępowania i nie wskazali, w jaki sposób zostały naruszone podane przepisy. Nie zostało też stwierdzone, że naruszenie art. 47 § 1 p.p.s.a. przez brak doręczenia skarżącym pisma zawierającego informację o rozpoczęciu inwestycji miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji nie naruszył też związanego z tą ostatnią informacją art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r., który w sprawie – wobec niestwierdzenia w toku postępowania naruszenia prawa – w ogóle nie miał zastosowania. Z powyższych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.