VI SA/Wa 2087/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2012 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2011 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j. t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) – dalej jako u.d.p., oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433) - dalej jako rozporządzenie, decyzją z dnia [...] września 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r., o nałożeniu na L. P. (dalej także jako "skarżący") kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Do wydania niniejszych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu [...] lipca 2011 r., na drodze krajowej nr [...] klasy [...] pomiędzy miejscowościami R. i P., inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli drogowej samochód ciężarowy marki M. o nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował skarżący. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów przekraczała 3,5 t. W protokole kontroli, wskazano, iż właścicielem obu pojazdów jest P. L., natomiast zespołem pojazdów kierował P. J.. Na protokole dwukrotnie zamieszczono odręczną adnotację: "Kierowca odmówił podpisu protokołu" pod nią wskazano "P. L.". W tej samej dacie, tj. w dniu [...] lipca 2011 r. zostało sporządzone zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej oraz decyzja o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. W uzasadnieniu decyzji, w opisie stanu faktycznego powtórzono, iż właścicielem obu pojazdów jest P. L., natomiast zespołem pojazdów kierował P. J. Z adnotacji sporządzonej na zawiadomieniu i decyzji wynika, iż oba dokumenty zostały odebrane przez L. P. w dniu 27 lipca 2011 r. Skarżący złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Zarzucił naruszenie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. Podniósł brak oznaczenia wjazdu na odcinki dróg płatnych, co utwierdziło go w przekonaniu, iż nie porusza się płatnym odcinkiem drogi. Wskazał ponadto, iż karze podlega kierujący pojazdem, którym jak wynika z uzasadnienia decyzji był P. J., natomiast kara została nałożona na niego jako właściciela. Wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego powołał przepisy regulujące elektroniczny system opłat, który wszedł w życie w dniu 1 lipca 2011 r. Wskazał, iż protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń, co miało w mniejszej sprawie, stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego co do faktów i stanu prawnego. Ponadto organ wskazał, iż strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią osoba, która kierowała pojazdem samochodowym, co wynika, m.in. z protokołu kontroli oraz załączonej do akt sprawy kserokopii prawa jazdy kierującego pojazdem. Zdaniem organu, zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Z całokształtu materiału dowodowego w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w rozporządzeniu i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, iż okoliczności podniesione przez skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13 k ust. 1 i 2 u.d.p., w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Kary pieniężne wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych i ponoszenia opłat elektronicznych, nie może być usprawiedliwieniem dla naruszenia przepisów. Organ stwierdził, że brak stosownego oznakowania drogi płatnej nie wyłącza odpowiedzialności strony za stwierdzone naruszenie. O zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy ustaw o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe na które powołuje się strona mają bowiem charakter znaków informacyjnych, a nie znaków zakazu lub nakazu. Wobec powyższego skarżący wykonując przejazd w ustalonym powyżej stanie faktycznym był obowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Powyższego obowiązku kierujący pojazdem nie dopełnił, dlatego też organ I instancji prawidłowo ocenił materiał dowodowy i nałożył karę pieniężną w wysokości 3.000 zł za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Na powyższą decyzję z dnia [...] września 2011 r. skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Powtórzył zarzuty z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: o braku oznakowania drogi, iż jest płatna oraz wskazania w decyzji, iż kierującym pojazdem był P. J., natomiast karę pieniężną nałożono na skarżącego jako właściciela. Wskazał, że nakładanie kary na obywatela nieświadomego naruszenia przepisów, wydaje się być sprzeczne z elementarnym poczuciem sprawiedliwości Podkreślił, iż karze zgodnie z przytoczonym w podstawie prawnej decyzji podlega kierujący pojazdem a nie właściciel. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 z 2002 r. poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną- zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga L. P. jest zasadna, albowiem przy wydaniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] lipca 2011 r. doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. W myśl obowiązującego w dacie kontroli art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych zobowiązani są do uiszczenia opłat elektronicznych, jeżeli poruszają się po nich m.in. zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej następuje w przypadku korzystania z drogi krajowej bądź jej odcinka, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej. Nieuiszczenie opłaty elektronicznej skutkuje, zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł. Nie można skutecznie zwolnić się od obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, podnosząc, że płatny odcinek drogi krajowej nie był właściwie oznakowany. Brak znaku informacyjnego nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność użytkownika za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Znak informacyjny w przeciwieństwie do znaków nakazu czy zakazu przekazuje kierowcom określone informacje a nie wprowadza dyrektywy określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio z oznakowaniem drogi. Odpowiedzialność przewidziana w art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. obciąża "kierującego pojazdem samochodowym", stąd ustalenie, kto jest kierującym pojazdem samochodowym ma decydujące znaczenie. Organy Inspekcji Transportu Drogowego przy podejmowaniu decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych związane są rygorami procedury administracyjnej. W myśl art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Muszą w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Przed wydaniem decyzji organ obowiązany jest umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu, przy wydawaniu decyzji organy naruszyły wskazane przepisy postępowania. Należy zwrócić uwagę, że decyzje administracyjne nakładające kary pieniężne za naruszenia przepisów prawnych regulujących sprawy uiszczenia opłaty elektronicznej za korzystanie z dróg publicznych, analogicznie jak sprawy transportu drogowego mają charakter szczególny, gdyż nie stwarzają właściwym organom administracji praktycznie żadnych luzów interpretacyjnych. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło zdarzenie określone powołanymi wyżej przepisami, bez wnikania, jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. Ustawa nie określa jakichkolwiek przesłanek wyłączających odpowiedzialność (możliwość odstąpienia od wymierzenia kary) bądź prowadzących do jej ograniczenia. W zarysowanym mechanizmie odpowiedzialności podstawowe znaczenie mają ustalenia dotyczące stanu faktycznego, stwierdzone w toku kontroli. Zasadniczo bowiem jedynie na tym etapie postępowania, jeżeli jest ono prowadzone prawidłowo, strona ma możliwość wpływu na ocenę, czy nastąpiło określone naruszenie przepisów powołanej wyżej ustawy oraz na kwalifikację tego przekroczenia. Protokół z kontroli drogowej winien odpowiadać wymaganiom z art. 68 k.p.a. Jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe, w ich zakresie działania, stanowi dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Wspomniany protokół, jako dokument urzędowy, korzysta z wiarygodności zawartych w nim ustaleń z tego jeszcze względu, że sporządzany jest z udziałem przedstawiciela podmiotu kontrolowanego, który ma prawo wnieść do niego zastrzeżenia. Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny do odtworzenia. Jak wynika z akt sprawy, skarżący odmówił podpisania protokołu kontroli a po zawiadomieniu go o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji (w tej samej dacie!), kwestionował nałożenie kary pieniężnej na niego, jako właściciela pojazdu, wnosił o umorzenie postępowania. Wskazywał na rozbieżności zawarte w protokole kontroli odnośnie osoby kierującej i osoby właściciela pojazdu. W tej sytuacji, organ nie mógł poprzestać na niejednoznacznych ustaleniach zawartych w protokole odnośnie ustalenia, kto był kierującym pojazdem, a więc na kogo zostanie nałożona kara pieniężna za brak uiszczenia opłaty elektronicznej. Obowiązkiem organu było ustalenie stanu faktycznego, przy wykorzystaniu innych środków dowodowych, np. przesłuchania w charakterze świadka skarżącego oraz inspektora, który dokonywał kontroli. Wręczenie w dacie kontroli zawiadomienia o wszczęciu postępowania i równoczesne wydanie w tej dacie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej stanowi ponadto naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zagwarantowanej w art. 10 § 1 k.p.a. Podstawy odstąpienia od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału i procedura z tym związana zawarta jest w § 2 i 3 tego przepisu. Organ nie wskazał, iż zachodzą przyczyny uzasadniające odstąpienie od zasady określonej w § 1. W tym stanie, podjęcie decyzji przez organ I instancji nastąpiło z naruszeniem wskazanych przepisów a organ II instancji utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nie naprawił wskazanych uchybień, co stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest podstawą do uchylenia obydwu decyzji w całości. Stosownie do art. 152 powyższej ustawy, uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu. Oznacza to, że organy ponownie rozpatrzą sprawę, mając na względzie treść art. 153 p.p.s.a.