II SA/Wa 62/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Waldemar Śledzik, Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. D. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby – oddala skargę – Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Dyrektor Izby Celnej w B., działając na podstawie art. 105 pkt 10 oraz art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), zwolnił M. D. ze służby w Izbie Celnej w B., Urząd Celny w Z. Od powyższej decyzji funkcjonariusz odwołał się do Szefa Służby Celnej, który decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując między innymi, że organ I instancji powinien przeprowadzić postępowanie administracyjne zapewniające odwołującemu czynny udział w tym postępowaniu oraz winien wnikliwie i szczegółowo rozpatrzyć cały materiał dowodowy doprowadzając do właściwego wyważenia interesu społecznego i słusznego interesu strony. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Izby Celnej w B. decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. na podstawie art. 105 pkt 10 i art. 188 ust. 2 i 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zwolnił M. D. ze służby w Izbie Celnej w B. Urząd Celny w Z. z dniem doręczenia decyzji, które nastąpiło w dniu 18 lipca 2011 r. W uzasadnieniu decyzji wykazał, że w związku z prowadzeniem przeciwko funkcjonariuszowi postępowania karnego w sprawie o popełnienie przestępstwa umyślnego ściganego z oskarżenia publicznego, został on zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji z dnia [...] maja 2008 r. na okres 3 miesięcy, który to okres zawieszenia został następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. przedłużony do czasu zakończenia postępowania karnego. Dwunastomiesięczny okres zawieszenia M. D. w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego upłynął, a prowadzone przeciwko niemu postępowanie karne, które było przyczyną zawieszenia, nadal jest w toku (wniesiono do Sądu Rejonowego w T. akt oskarżenia przeciwko funkcjonariuszowi). Dyrektor Izby Celnej w B. wskazał na negatywne konsekwencje dla Służby Celnej długotrwałego zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych, co oczywiście wiąże się z niemożnością pełnienia przez niego służby, zaś dalsze przedłużanie okresu zawieszenia powoduje blokowanie etatu, niezbędnego dla prawidłowego funkcjonowania Urzędu Celnego. Powyższe koliduje z polityką kadrową oraz prawidłową i terminową realizacją zadań nałożonych na administrację celną. Dodatkowo Dyrektor Izby Celnej zwrócił uwagę na aspekt finansowy związany ze sprawą zawieszenia w obowiązkach służbowych funkcjonariuszy celnych, tj. konieczność wypłaty funkcjonariuszom 50% uposażenia w okresie zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych. W odwołaniu M. D. podniósł, że Dyrektor Izby Celnej w B. nie wypełnił dyspozycji art. 7, art. 8 i art. 10 Kpa, arbitralnie zakładając, że nie można przywrócić do służby funkcjonariusza przeciwko któremu toczy się postępowanie przygotowawcze. Nie uwzględnił nienagannego przebiegu służby. Odwołujący wskazał, iż organ jest związany wcześniejszym postanowieniem o zawieszeniu go w czynnościach służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego. Szef Służby Celnej decyzją z dnia [...] października 2011 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 188 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, po rozpoznaniu odwołania M. D., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Szef Służby Celnej podzielił argumentację Dyrektora Izby Celnej w B. i uznał, iż jest ona zgodna z prawem oraz nie jest obarczona zarzutem dowolności. Wskazał, iż w niniejszej sprawie bezspornym jest, iż upłynął okres dwunastomiesięcznego zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych. M. D. został bowiem zawieszony w pełnieniu obowiązków służbowych na mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] maja 2008 r. na okres 3 miesięcy, a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. przedłużono okres zawieszenia do czasu zakończenia postępowania karnego. Zatem w przedmiotowej sprawie, na dzień wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, istniała przesłanka wymagana przepisem art. 105 pkt 10 ustawy o Służbie Celnej, stanowiącym podstawę prawną skarżonej decyzji. Przyczyną zawieszenia odwołującego w pełnieniu obowiązków służbowych funkcjonariusza celnego było wszczęcie postępowania karnego o przestępstwo popełnione z art. 228 § 1 kk i inne. Pismem z dnia [...] maja 2011 r. Prokuratura Apelacyjna Wydział [...] do Spraw Przestępczości Zorganizowanej i Korupcji w L. poinformowała, że m. in. przeciwko odwołującemu został skierowany do Sądu Rejonowego w T. akt oskarżenia. W przedstawionym powyżej stanie faktycznym bezspornym jest, iż przyczyna zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych nie ustała, a zatem druga przesłanka wymagana przez przepis art. 105 pkt 10 ustawy - została spełniona. Organ podkreślił, iż przedmiotem postępowania zainicjowanego niniejszym odwołaniem jest wyłącznie sprawa zwolnienia ze służby na podstawie powyższego przepisu i dlatego inne poruszane w odwołaniu zagadnienia nie mają w sprawie znaczenia. W ocenie organu II instancji, zaskarżona decyzja nie koliduje z wcześniejszą decyzją o zawieszeniu M. D. w obowiązkach służbowych. Szef Służby Celnej potwierdził trudną sytuację kadrową Urzędu Celnego w Z., wskazywaną w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. W Urzędzie Celnym w Z. na 621 pełniących służbę funkcjonariuszy aż 86 było zawieszonych w pełnieniu obowiązków służbowych. Podniósł też, iż przepisy ustawy pragmatycznej nie przewidują możliwości pełnienia służby przez innego funkcjonariusza, który byłby przyjmowany na zastępstwo funkcjonariusza niemogącego pełnić służby. Szef Służby Celnej zwrócił uwagę, że zwolnienie ze służby nie wyklucza w przyszłości powrotu funkcjonariusza celnego do Służby Celnej. Zgodnie z art. 109 ustawy o Służbie Celnej, funkcjonariusz celny ma zagwarantowane prawo powrotu do służby na poprzednich warunkach w przypadku prawomocnego: 1) umorzenia postępowania karnego lub postępowania karnego skarbowego ze względu na okoliczności wymienione w art. 17 § 1 pkt 1, 2 i 6 Kodeksu postępowania karnego, 2) uniewinnienia, 3) uchylenia prawomocnego wyroku skazującego. M. D. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Szefa Służby Celnej, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy to jest art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o Służbie Celnej w zw. z art. 23 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, poprzez: ← błędne jego zastosowanie – wydanie zaskarżonej decyzji, mimo że w obrocie prawnym istniała decyzja Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o przedłużeniu okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego, co narusza zasadę zaufania obywateli do państwa; ← wydanie zaskarżonej decyzji z przekroczeniem granic uznania administracyjnego; ← błędną wykładnię – uznanie, że zwolnienie ze służby w trybie art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 o Służbie Celnej może nastąpić, mimo zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych do czasu zakończenia postępowania karnego i dalszego istnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", wskazanej w przepisie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Wskutek powyższego wydanie decyzji nastąpiło z naruszeniem praw podmiotowych skarżącego, wynikających z decyzji o zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków służbowych; 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art.107 § 3 Kpa, poprzez: ← ograniczenie się organu do wykorzystania schematu uzasadnienia z innych podobnych postępowań i stwierdzenia, iż z analizy materiału dowodowego wynika, że Dyrektor Izby Celnej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, bez jakiegokolwiek wskazania przez organ administracji publicznej na jakich to dowodach oparł swoje rozstrzygnięcie, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przedstawionym przez stronę skarżącą dowodom; ← brak rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz błędne uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności w zakresie elementów dotyczących uznania administracyjnego; ← brak udowodnienia, że wskazywany, jako przyczyna zwolnienia, fakt "blokowania etatów" stanowi rzeczywisty i racjonalny powód zwolnienia, a nadto brak rozważenia w tym aspekcie słusznego interesu skarżącego; 3) naruszenie art. 15 w zw. z art. 138 § 1 i 2 Kpa, tj. naruszenie zasady dwuinstancyjności, poprzez ograniczenie rozpatrzenia odwołania skarżącego do częściowej oceny zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu pierwszej instancji, a przez to uchylenie się od kontroli instancyjnej i pozbawienie skarżącego możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; 4) naruszenie art. 7 Kpa, poprzez brak realizacji zasady proporcjonalności. Organ nie realizował uznania administracyjnego w sposób odpowiadający uzasadnionemu interesowi obywatela, podczas gdy organ działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. 5) naruszenie art. 130 § 1 i 2 oraz 108 § 1 Kpa, poprzez pominięcie faktu naruszenia przez organ I instancji zasady niewykonalności decyzji nieostatecznych, tj. dokonanie zwolnienia skarżącego ze służby celnej z dniem doręczenia decyzji nieostatecznej. W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wnosił o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną decyzji organu stanowi przepis art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), którego treść umożliwia zwolnienie funkcjonariusza ze służby w przypadku upływu 12 miesięcy okresu zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych, jeżeli nie ustąpiły przyczyny będące podstawą zawieszenia. W niniejszej sprawie przesłanki te zostały spełnione. Okres zawieszenia funkcjonariusza w pełnieniu obowiązków służbowych rozpoczął się w dniu 5 maja 2008 r., kiedy to doręczona została mu decyzja Dyrektora Izby Celnej w P. zawieszająca go w obowiązkach służbowych na okres 3 miesięcy. Okres zawieszenia następnie przedłużono do zakończenia sprawy karnej. Łącznie, do chwili wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, okres zawieszenia w pełnieniu przez funkcjonariusza obowiązków służbowych przekroczył 12 miesięcy. Nadto postępowanie karne toczące się przeciwko funkcjonariuszowi, które było przyczyną zawieszenia go w czynnościach służbowych nie zostało zakończone. Z powyższego bezspornie wynika, że upływ okresu zawieszenia przekroczył 12 miesięcy i jednocześnie nadal istnieje przesłanka, dla której podjęto decyzję o zawieszeniu, a zatem zaistniały przesłanki do fakultatywnego zwolnienia funkcjonariusza ze służby, wymagane przepisem art. 105 pkt 10 ustawy pragmatycznej. Jednakże przepis powyższy jest przepisem fakultatywnym. Zatem mimo spełnienia wyżej wskazanych przesłanek, organ powinien także wykazać z jakich przyczyn skorzystał z możliwości zwolnienia funkcjonariusza, które umożliwia norma art. 105 pkt 10 ustawy pragmatycznej z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Organy Służby Celnej obu instancji wskazały tu na potrzeby służby przejawiające się w problemach natury organizacyjno-kadrowej, uniemożliwiające pozostawanie nadal w służbie funkcjonariusza zawieszonego. Organ wskazał tu, iż zawieszenie funkcjonariusza w czynnościach powoduje zablokowanie etatu przez cały okres trwania zawieszenia, przy jednoczesnym ponoszeniu kosztów związanych z wypłatą zawieszonemu funkcjonariuszowi części uposażenia, przy jednoczesnej blokadzie etatu, uniemożliwiającej powołanie nowego funkcjonariusza w miejsce zawieszonego. Taka sytuacja spowodowała konieczność zlecania dodatkowych zadań, przypisanych do etatów funkcjonariuszy zawieszonych, innym osobom pełniącym służbę. Powyższa sytuacja oraz trudny do przewidzenia czas zakończenia postępowania karnego prowadzonego przeciwko M. D. wpłynęła na podjęcie decyzji o jego zwolnieniu ze służby. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 31 stycznia 2008r. (I OSK 319/07) wskazał, że w określonym stanie faktycznym sprawy, długotrwałe, powtarzające się nieobecności celnika w służbie mogą mieć istotne znaczenie przy ustaleniu zagrożenia dla dobra służby. Wymagają one bowiem podejmowania przez organ stałych działań organizacyjnych (wyznaczanie zastępstw, oddawanie wolnych dni za pełnienie przez innych funkcjonariuszy służby w ponadnormatywnym wymiarze służby), mogą zatem dezorganizować pracę służb celnych i uniemożliwiać wywiązywanie się przez te służby z ustawowych obowiązków. (Porównaj także wyrok NSA z dnia 5 października 2001 r., sygn. akt II SA 1911/01). Podnieść tu należy, iż wprost błędny jest pogląd, zawarty w skardze, uniemożliwiający zastosowanie wobec funkcjonariusza art. 105 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, gdy wcześniej wydano wobec nich decyzję o zawieszeniu w czynnościach służbowych do czasu prawomocnego zakończenia się toczącego się wobec nich postępowań karnych. Takiemu rozumieniu przepisu przeczy wprost treść tego przepisu. Także nie można uznać za trafny ostatniego zarzutu skargi, albowiem zawarte w decyzji organu I instancji sformułowanie, iż zwolnienie następuje z dniem doręczenia decyzji jest czytelne i wyraźnie wskazuje datę zwolnienia. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie narusza to przepisów art. 130 § 1 i 2 w zw. z art. 108 § 1 Kpa w takim stopniu, który uzasadniałby uchylenie przedmiotowej decyzji lub stwierdzenie jej nieważność. Wbrew zarzutowi skargi, uznać należy, iż Dyrektor Izby Celnej zgodnie z treścią art. 7 i art. 77 § 1 Kpa podjął wszelkie niezbędne kroki w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz załatwienia sprawy w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy. Z tych też względów chybione są zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przez organy obu instancji art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107§ 3 Kpa, jak i naruszenia prawa materialnego – o czym wyżej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ II instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie, ustosunkował się w nim do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów i dokonał oceny argumentów zawartych w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w B. i oceny argumentów funkcjonariusza w tym zważenia jego interesu i interesu służby. Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 15 w zw. z art. 138 § 1 i 2 Kpa. Niezasadny jest także zarzut skargi naruszenia art. 23 ust. 1 i 2 ustawy pragmatycznej z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej, albowiem przepis ten dotyczy całkowicie innej sytuacji. Zaskarżona decyzja nie narusza także zasady domniemania niewinności. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 października 2004 r. (K 1/04) w kontekście zasady domniemania niewinności podniósł, że sprawowanie służby publicznej nie może być ujmowane w kategoriach li tylko przywilejów, a bardziej służby, posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne itd. Nie ulega wątpliwości, że na osobach pełniących służbę publiczną ciąży szczególny obowiązek troski o dobro wspólne. Idea dobra wspólnego zakłada pewną ofiarność z ich strony, z którą łączyć się mogą kwalifikowane wymagania i odpowiedzialność. Dlatego też prawo do zajmowania urzędu, stanowiska lub mandatu w organach władzy publicznej nie stanowi prawa nabytego w rozumieniu odnoszącym się do sfery prawa cywilnego, administracyjnego czy też ubezpieczeń społecznych i nie można tu mechanicznie stosować zakazów i nakazów odnoszących się do tych sfer. Swoboda ustawodawcy w ingerowaniu w ich sytuację prawną jest znacznie większa, bo wynika ona z publiczno-prawnego charakteru samej funkcji. Stąd też, niezależnie od konsekwencji karnych, do których zasada domniemania niewinności odnosi się w całej rozciągłości, ustawodawca może wprowadzić inne prawne środki zabezpieczające, które stosowane będą zanim zapadnie wyrok w sprawie karnej. Wypada powtórzyć za organem, iż w przypadku uniewinnienia funkcjonariusza od stawianych mu zarzutów karnych, ustawodawca zagwarantował ewentualny powrót do służby na zasadach określonych w art. 109 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organ przy podejmowaniu powyższych decyzji, które mogłoby stanowić o ich uchyleniu bądź stwierdzeniu nieważność i dlatego na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.