I OSK 1913/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant sekretarz sądowy Maciej Radajczyk po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt III SA/Gd 17/12 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] października 2011 . nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie gorących posiłków oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 17/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę P. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy w formie gorących posiłków. W uzasadnieniu wyroku podano, że decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Słupska na podstawie art. 7, art. 8 ust. 1, art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 36 pkt 2j, art. 48 ust. 4, art. 100, art. 106, art. 107, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, art. 5, art. 6 i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" oraz art. 104 k.p.a. odmówiono przyznania P. G. pomocy w postaci zakupu posiłków w "Barze Poranek" w okresie od sierpnia do grudnia 2011 r. W uzasadnieniu organ podał, że pomoc w postaci gorącego posiłku dziennie przysługuje osobom, które własnym staraniem nie mogą go sobie zapewnić. P. G. prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, mieszka z matką w trzypokojowym mieszkaniu wyposażonym w media. Ma swobodny dostęp do kuchni wyposażonej w gaz , wodę, energię elektryczną, wobec czego jest w stanie sam przygotować sobie posiłek oraz posiada wystarczające środki finansowe na zakup posiłków lub ich przygotowanie. Utrzymuje się z zasiłku stałego, zasiłku pielęgnacyjnego oraz dodatku mieszkaniowego w łącznej wysokości 453,84 zł. Korzysta także z pomocy rzeczowej wydawanej przez Bank Żywności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku decyzją z dnia [...] października 2011 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. G. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Biorąc pod uwagę wysokość dochodu i warunki bytowe P. G. Kolegium uznało, że strona jest w stanie sama przygotować sobie posiłki. Umiarkowany stopień niepełnosprawności nie stanowi przeszkody w tym zakresie, a stosowną dietę łatwiej zachować w warunkach domowych. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł P. G. podnosząc, że jest osobą wymagającą opieki innej osoby i porusza się o kuli. Schorzenia skarżącego uniemożliwiają mu samodzielne korzystanie z prądu, wody i gazu. Bar "Poranek", w którym się stołował do 1 lipca 2011 r. zapewniał mu wybór dietetycznych gorących posiłków zgodnie z dietą wątrobową, której musi przestrzegać. Dodatkowo skarżący wskazał, że w przeszłości organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania mu obiadów, ze względu na stan zdrowia, który od tego czasu uległ dalszemu pogorszeniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej P.p.s.a.) W uzasadnieniu wyroku podano, że przepis art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( tj. z 2009 r. Dz. U. Nr 175, poz.1362 ze zm.), stanowi, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 7 ustawy stanowi, że pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby (...). Zgodnie z art. 48 ust. 4 ustawy pomoc doraźna albo okresowa w postaci jednego gorącego posiłku dziennie przysługuje osobie, która własnym staraniem nie może go sobie zapewnić. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu co do tego, że umiarkowany stopień niepełnosprawności nie uniemożliwia przygotowywania gorących posiłków, a twierdzenia skarżącego w tej kwestii nie znajdują odzwierciedlenia w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. W lokalu, w którym mieszka skarżący kuchnia wyposażona jest w niezbędne sprzęty. W lokalu są media - gaz, woda, energia elektryczna. Skarżący ma zapewnioną również pomoc rzeczową z Banku Żywności. Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji, skarżący obiektywnie jest w stanie zapewnić sobie własnym staraniem gorący posiłek w ciągu dnia. Podnoszona przez skarżącego okoliczność, że w przeszłości uzyskał pomoc w formie obiadów w barze nie ma bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Poza tym, stosownie do treści przepisu art. 48 ust. 4 ustawy, pomoc w postaci jednego gorącego posiłku dziennie jest pomocą doraźną albo okresową, co oznacza, że pomoc ta nie jest przyznawana na stałe. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2012 r. wniósł skarżący P. G. reprezentowany przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego skutkujących niewyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy w przedmiotowym postępowaniu tj.: 1. art. 30, art. 32 ust. 1 oraz art. 38 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; 2. art. 14 i art. 16 Europejskiej Karty Społecznej sporządzonej w Turynie dnia 18 października 1961 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 8 poz. 67 ze zm.); 3. art. 5 Kodeksu cywilnego; 4. art. 3 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 4, art. 7 pkt 1 i 5, art. 36 pkt 2 lit. j), art. 48 ust. 1 i 4, art. 100 ust. 1, art. 106 ust. 4 i art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. z Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz.1362 ze zm.); 5. art. 3 pkt 1 i pkt 2, art. 5 , art. 6 , art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r.o ustanowieniu programu wieloletniego Pomoc państwa w zakresie dożywiania (Dz. U. Nr 267, poz. 2259 ze zm.) wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 7 lutego 2006 r. w sprawie realizacji programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania." - Dz. U. Nr 25 poz. 186 ze zm. - § 8.,§ 9., § 10 ust. 1 pkt 2, §11; 6. art. 7 ust. 1 i 2, art. 9 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tj. Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721); 7. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. Nr 139, poz. 1328 ze zm.) wraz z załącznikami; 8. Preambuła ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (tj. Dz.U. z 2011 r. Nr 231, poz. 1375). Przytaczając treść większości powołanych przepisów zarzucono, że ich naruszenie polegało na przyjęciu, że wskazane przepisy nie odnoszą się do sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący. Ponadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego skutkujących uchybieniami mającymi istotne znaczenie w zaskarżanym postępowaniu, skutkującym pozbawieniem skarżącego jego praw wynikających z ustawowych przepisów prawa, a w szczególności : 1. art.3 § 1, art. 106 § 3, 4 i 5, art. 134 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 2. art. 7-9, 11, 12, 35, 36, 75, 76, 77 §1, art. 78 §1, art. 79, art. 80, art. 86, art. 136, art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie. W oparciu o tak postawione zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, dopuszczenie dowodów z dokumentów doręczonych przez skarżącego oraz zasądzenie pełnomocnikowi z urzędu kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, które nie zostały uiszczone. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pomoc rzeczowa udzielana skarżącemu przez Bank Żywności w Słupsku to paczki z zawartością produktów, które w związku ze ścisłą dietą skarżącego - nie mogą być przez niego przyjmowane. Skarżący nie może samodzielnie korzystać ze sprzętu, który jest w znacznym stopniu zużyty, a brak środków finansowych w rodzinie skarżącego i brak pomocy ze strony Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w dofinansowaniu sprzętu AGD skutkuje tym, iż skarżący często pozbawiony jest nawet tego jednego ciepłego posiłku dziennie. Skarżący nie z własnej winy czy w wyniku swoich błędnie podjętych decyzji jest w bardzo trudnej sytuacji - zdrowotnej, rodzinnej i finansowej - skutkującej znacznym pogorszeniem samodzielnej egzystencji. Pomimo, że skarżący wykazał swoją niepełnosprawność orzeczeniami lekarskimi, to i tak Sąd pierwszej instancji jak i organy administracji na skarżącego przerzuciły obowiązek pełnego przeprowadzenia postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji nie dokonał prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej, gdyż nie dostrzegł żadnych uchybień organów, nie ustosunkował się do konkretnie wyeksponowanych podstaw zaskarżenia, naruszając art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie w swej istocie jest niepełne i nie pozwala poznać motywów jakimi kierował się Sąd pomijając zarzuty i dowody skarżącego. W związku z powyższym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i lit. c) p.p.s.a., a wada ta miała istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi określonymi w podstawach zaskarżenia wskazanych w skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz spełniać dalsze wymogi określone w tym artykule, m.in. zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej uchybienia w jej sformułowaniu powodują niemożność ustosunkowania się do wadliwie postawionych zarzutów. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie odpowiada w pełni wymaganiom przewidzianym dla tego pisma, a sposób sformułowania większości podniesionych w niej zarzutów jest wadliwy. Mając jednak na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09: "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nakłada na NSA, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych", Naczelny Sąd Administracyjny rozważył podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty. Oczywiste jest jednak, że odnieść można się tylko do tych zarzutów, które zostały przez wnoszącego skargę kasacyjną uzasadnione. Tymczasem, większość podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, poza ich formalnym wskazaniem i przytoczeniem treści danego przepisu pozbawiona jest uzasadnienia. Takie działanie powoduje, że podniesione zarzuty są nieczytelne, a nie jest rzeczą Sądu "domyślanie się" argumentacji wnoszącego skargę kasacyjną, czy zastępowanie strony w ich uzasadnieniu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., którego skarżący upatruje w oddaleniu skargi zamiast uchylenia decyzji organów obu instancji pomimo, że decyzje te zostały wydane przy nienależycie, w niepełny sposób zgromadzonym materiale dowodowym, który nie oddawał rzeczywistej sytuacji skarżącego, należy stwierdzić, że nie jest on zasadny. Sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak stanowi art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak wynika z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. ustaleń faktycznych, które przyjęte zostały przez organ administracji publicznej, jako podstawa wydawanego w sprawie rozstrzygnięcia. Proces kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu uwzględnia więc kontrolę realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go, w zakresie dotyczącym dokonywania ustaleń stanu faktycznego sprawy, przeprowadzania dowodów oraz ich oceny, reguł proceduralnych. W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji nie uchybił wymienionym wcześniej przepisom postępowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd ocenił przeprowadzone przez organy postępowanie i prawidłowo uznał, że nie wystąpiły w nim uchybienia, które powodowałyby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, wskazano m.in., że wbrew stanowisku skarżącego, ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia lekarskiego z dnia 5 listopada 2009 r. nie wynika, by ze względu na swoją niepełnosprawność skarżący wymagał opieki drugiej osoby. Ponadto, jak wskazał Sąd I instancji, z dokumentów sporządzonych z późniejszą datą wynika, że skarżący, u którego stwierdzono umiarkowany stopień niepełnosprawności, nie wymaga stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] stycznia 2010 r. Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w Słupsku). Skarżący został także z dniem 30 sierpnia 2011 r. zarejestrowany jako osoba poszukująca pracy (zawiadomienie z dnia 30 sierpnia 2011 r. w aktach administracyjnych). Nie można zatem czynić Sądowi I instancji w sposób skuteczny zarzutu, że mimo braków materiału dowodowego nie uchylił zaskarżonych w sprawie decyzji, bowiem Sąd ten prawidłowo ocenił zgromadzony w aktach administracyjnych materiał uznając, że jest on wystarczający do wydania orzeczenia w sprawie. Poza tym, stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika jednak, że w sprawie nie wystąpiła konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Odnosząc się do zgłoszonego w skardze kasacyjnej wniosku o dopuszczenie dowodów z dokumentów, abstrahując od kwestii dopuszczalności przeprowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny uzupełniającego postępowania dowodowego, stwierdzić należy, że wskazane dokumenty nie mogłyby mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Orzeczenie lekarza orzecznika ZUS z dni [...] października 2011 r. wydane zostało w dniu wydania decyzji organu drugiej instancji, natomiast zaświadczenie lekarskie z przychodni rejonowej wydane zostało [...] marca 2012 r., a więc już po wydaniu zaskarżonej decyzji. Dokumenty te zatem nie mogą wpływać na ocenę legalności tej decyzji. Także przedstawione dwie decyzje pierwszoinstancyjne odmawiające przyznania pomocy w formie gorących posiłków - wydane w innych sprawach - nie miały znaczenia w sprawie niniejszej. W tożsamy do powyższych rozważań sposób należy ocenić zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie uchybił, w sposób który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, określonym w tym przepisie regułom. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy tam wymienione i wystarczającym stopniu wyjaśnia zapadłe w sprawie rozstrzygniecie. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny, oparty na ustaleniach dokonanych w postępowaniu administracyjnym wskazuje, że organy administracji zgromadziły wystarczający materiał dowodowy do rozpatrzenia wniosku P. G. dotyczącego przyznania pomocy w formie gorącego posiłku. Sąd I instancji w sposób należyty rozważył zarzuty skargi oraz skontrolował pod względem zgodności z prawem zaskarżone decyzje, Sąd nie naruszył przy rozpoznawaniu sprawy art. 3 § 1 i art. 134 p.p.s.a. Prawidłowo uznał, że organy administracji nie dopuściły się naruszenia prawa, które mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wszystkie istotne w sprawie okoliczności zostały ustalone oraz w dostateczny sposób rozważone, a motywy podjętego rozstrzygnięcia należycie przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnych zarzutów, które mogłyby skutecznie podważyć stanowiące podstawę orzeczenia ustalenia faktyczne. W sprawie nie zostały także naruszone przepisy materialnoprawne wskazane jako podstawa rozstrzygnięcia zawarte w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej i ustawie z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", a których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej. Skarżący nie wskazał na czym miało polegać zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie powołanych przepisów Konstytucji RP i Europejskiej Karty Społecznej, co uniemożliwia ustosunkowanie się do skargi kasacyjnej w tym zakresie. Przepisy kodeksu cywilnego, jak i pozostałych ustaw i rozporządzeń wymienionych w skardze kasacyjnej nie były i nie mogły być w sprawie zastosowane przez Sąd I instancji i organy. W tym stanie rzeczy i w świetle powyższej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a.