II SA/Kr 11/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant : Ewelina Knapczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi B.U. i J.U. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 02 listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. określa, że zaskarżone decyzja nie może być wykonywana. Decyzją z dnia 16 września 2009 r. znak: [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta N. , działając na podstawie art. 80 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) i art. 104 kpa, nakazał Inwestorom B.U. i J.U. dokonać rozbiórki zrealizowanego w czerwcu 2009r. ogrodzenia nieruchomości położonej w N. przy ul. [....] (działka gruntu ...w obr....) - w postaci furtki oraz słupków na podmurówce betonowej połączonych poziomymi stalowymi elementami bez wypełnienia rozstawionych na długości 6,78m - usytuowanego od strony drogi wewnętrznej. W uzasadnieniu wskazano, iż w dniu 31 lipca 2009 r. organ przeprowadził oględziny w wyniku których stwierdzono, że na działce nr [....] w obr. [....] przy ul. [....] zrealizowano ogrodzenie od strony działki nr [....] . Na dzień oględzin wykonane były słupki zabetonowane punktowo w gruncie połączone poziomymi stalowymi elementami, bez wypełnienia, rozstawione na długości 6,78 m. W głąb działki, w odległości 0,70-1,10 m od wyżej wymienionych słupków, wykonana brama przesuwna o szerokości 6,0 m oraz bramka wejściowa. Cała długość ogrodzenia wynosi 14,50 m. Przedmiotowe ogrodzenie zostało wykonane w ciągu istniejącego ogrodzenia zrealizowanego w 2003 roku (będącego przedmiotem postępowania znak:....). Dokonując oceny prawnej organ wskazał, że budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, jednak jeżeli znajdują się one od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz gdy ich wysokość wynosi powyżej 2,20 m, ich budowę należy zgłosić właściwemu organowi (art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane). Przedmiotem niniejszego postępowania jest ogrodzenie, które jest usytuowane od strony drogi wewnętrznej, która w Ogólnym Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "[....] " jest oznaczona symbolem 8Kdw(24). Zgodnie z pismem Urzędu Miasta N. Wydziału Architektury, Planowania Przestrzennego i Rozwoju Miasta z dn. 14 sierpnia 2009 r. znak: [....] , zamiaru budowy przedmiotowego ogrodzenia nie zgłaszano w organie administracji architektoniczno-budowlanej. Następnie organ podał, że ze względu na okoliczność, iż przepisy Prawa budowlanego nie przesądzają w sposób jednoznaczny o kwestii zgłaszania tego typu budów przywołano orzecznictwo ewoluujące w kierunku obejmowania reglamentacją przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego inwestycji, które są usytuowane od strony wszelkich dróg, bez względu na ich status. Również organ skłonił się ku takiej interpretacji w/w przepisu. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2006r., który uznał, że sformułowanie: "budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych " (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) oznacza drogi publiczne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.) i obejmuje również drogi nieuznane za publiczne w rozumieniu tej ustawy, które mogą być jednak uznane za miejsca publiczne". Organ podzielił ten pogląd stwierdzając, że realizacja przedmiotowego ogrodzenia wymagała dokonania uprzedniego zgłoszenia w organie administracji architektoniczno-budowlanej, czego inwestor nie uczynił. W konsekwencji powyższy stan faktyczny wypełnia przesłanki określone w art. 49b ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Dalej organ wskazał, że usytuowanie nowo zrealizowanej bramy przesuwnej wjazdowej o długości 6m jest zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednak usytuowanie furtki oraz ogrodzenia o długości 6,78 m (słupki bez wypełnienia) jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A zatem nie istnieje możliwość przeprowadzenia procedury legalizacyjnej w stosunku do furtki oraz słupków zabetonowanych punktowo w gruncie połączonych poziomymi stalowymi elementami, bez wypełnienia, rozstawionych na długości 6,78 m, gdyż lokalizacja tej części ogrodzenia jest niezgodna z obowiązującymi przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli B.U. i J.U. , wskazując iż droga przebiegająca po działce [....] i sąsiadującej z nią działce [....] jest drogą wewnętrzną, nie jest ulicą i nie posiada statusu drogi publicznej, więc nie wymagane było zgłoszenie. Wskazali, że pismem z dnia 12.06.2009r. znak [....] z Wydziału Urzędu Miasta N. zostali poinformowani, że przepisy jakie ich obowiązują przy ogrodzeniu działki od strony drogi zawarte są w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane i nie było w tym piśmie mowy o żadnych innych przepisach prawa. W związku z tym powoływanie się na orzecznictwo NSA stanowi nadużycie prawa. Decyzją z dnia 2 listopada 2011r. znak: [....] [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 104 kpa oraz art. 49b ust. 1, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji. Dokonując zaś oceny prawnej podał, że podstawą materialnoprawną skarżonej decyzji zastosowaną przez organ I instancji jest art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane, którego dyspozycja została zrealizowana. Organ odwoławczy przywołał także art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy Prawo budowlane, wskazując przy tym, iż ogrodzenie stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a nie jest urządzeniem budowlanym, o którym mowa w art. 3 pkt 9 w/w ustawy. Tryb art.49b ust. 1 prowadzący do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części organ nadzoru budowlanego może zastosować wtedy, gdy nie zachodzą przesłanki ust. 2 art. 49b uzasadniające wdrożenie trybu legalizacyjnego. W niniejszej sprawie ogrodzenie powstałe na działce nr ewid. [....] obr. [....] zostało wybudowane samowolnie (vide: oświadczenie J.U. złożone do protokołu oględzin k-21 akt organu I instancji, pismo Urzędu Miasta N. k-33 akt organu I instancji). Działka nr ewid. [....] objęta jest planem miejscowym "[....] " zatwierdzonym Uchwałą Nr LIX/711/2006 Rady Miasta N. z dnia 7 lutego 2006r. (Dz. Urz. Woj. ...Nr 156/2006 poz. 1031). Zgodnie z przedłożonym za pismem z dnia 20 sierpnia 2009r. przez Urząd Miasta N. fragmentem wypisu i wyrysu z w/w planu miejscowego (k-37-k-44 akt organu I instancji) fragment przedmiotowego ogrodzenia składający się ze słupków na podmurówce betonowej połączony poziomymi stalowymi elementami bez wypełnienia rozstawiony na długości 6,78m oraz furtka znajdują się w linii rozgraniczającej drogi o symbolu 8KDw(24) - przeznaczenie terenu: droga wewnętrzna składająca się z jezdni o szerokości min. 5m, chodnika o szerokości 6m w liniach rozgraniczających, na tym terenie dopuszcza się realizację zieleni urządzonej oraz realizację sieci i urządzeń infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 5 pkt 10 i 11 dotyczącym zasad kształtowania ładu przestrzennego wprowadzony został zakaz realizacji trwałych ogrodzeń w terenach wyznaczonych liniami rozgraniczającymi dróg oraz zakaz stosowania ogrodzeń z elementów pełnych blaszanych i z tworzyw sztucznych. Wobec powyższego fragment ogrodzenia składającego się ze słupków na podmurówce betonowej połączony poziomymi stalowymi elementami bez wypełnienia rozstawiony na długości 6,78m oraz furtka są sprzeczne z obowiązującym na terenie ich budowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Tym samym organ odwoławczy podzielił stanowisko PINB o braku możliwości przeprowadzenia procedury legalizacyjnej. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu organ podał, że działka od strony której ogrodzenie wzniesiono należy uznać za "inne miejsce publiczne" Zwrot "miejsca publiczne" stanowi kategorię ogólną. O publicznym charakterze miejsca, o jakim mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane decyduje jego komunikacyjna funkcja oraz względnie powszechna dostępność w celu korzystania z tej właśnie funkcji. W rozpatrywanej sprawie działka jest faktycznie wykorzystywana jako trakt komunikacyjny, służący dojazdowi. Taki stan faktyczny potwierdza zarówno wypis z ewidencji gruntów, jak i dokumenty znajdujące się w aktach. W ewidencji gruntów działka została zaliczona do użytku gruntowego oznaczonego symbolem właściwym dla dróg. O takim też sposobie jej wykorzystywania świadczy także pismo właściciela nieruchomości przyległej, żądającego wszczęcia posterowania w sprawie powstałego ogrodzenia jak i wyniki oględzin. Ponadto analiza księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr ewid. [....] obr. [....] , uzyskanej z Portalu Podsystemu Dostępu do Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych wykazała brak podstaw do przyjęcia, że działka ta zapewnia obsługę komunikacyjną tylko na zasadzie ustanowionych służebności i służy jedynie właścicielom działek uprawnionych. Z tego względu należy przyjąć, że dostępna jest ona bez ograniczeń. Kwestie własnościowe, w przekonaniu organu nie mają konstytutywnego znaczenia dla uznania publicznego charakteru terenu, jeżeli są dostępnymi powszechnie terenami służącymi komunikacji, także podlegają reżimowi z art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawa budowlanego (vide: wyrok WSA w Gliwicach z 20.12.2010r.sygn. akt II SA/Gl 1064/10). Ponadto wbrew twierdzeniom odwołujących się zostały zagwarantowane ich uprawnienia wynikające z art. 10 Kpa. Zawiadomieniem wydanym dnia 27 sierpnia 2009r. PINB dla miasta Nowego Sącza poinformował o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz obszernie został opisany stan sprawy (k-46 akt organu I instancji). Zatem odwołujący mogli zapoznać się z korespondencją prowadzoną między Urzędem Miasta, a PINB oraz wnieść ewentualne zastrzeżenia czy uwagi. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję złożyli B.U. i J.U. , zarzucając naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 106 § 5, art.156 § 1 pkt 2 kpa. Uzasadniając zarzuty wskazali, że odnośnie przedmiotowej bramy zostały wydane decyzje: - PINB. [....] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 24.05.2010r. nakazująca rozbiórkę tejże bramy, - WOA. [....] z dnia 22.07.2011r. [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego uchylająca decyzję [....] w całości i kierująca sprawę do ponownego rozpatrzenia. Skarżący wskazali, że w obu tych sprawach obowiązuje identyczny stan faktyczny i prawny, w związku z czym zarzucili, że nie było podstaw do wydania różnych rozstrzygnięć. Skarżący podali, że przedmiotowe ogrodzenie wraz z bramą usytuowane jest w głębi działki [....] od strony drogi wewnętrznej przebiegającej zachodnim krajem tejże działki i wschodnim krajem stycznej działki [....] - własność M.J. i P.J. Droga ta nie jest samodzielną działką - nie jest geodezyjnie wydzielona. Nie posiada nazwy ulicy, należy do sieci miejskich dróg utrzymywanych i administrowanych przez Miejski Zarząd Dróg, co potwierdziła jego przedstawicielka do sporządzanego protokołu w czasie oględzin. W planie zagospodarowania "[....] " droga ta jest oznaczona symbolem 8 KDw(24) i określona jako droga wewnętrzna. Zgodnie z obowiązującą ustawą o drogach publicznych drogi wewnętrzne nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych. Drogą tą jest ustanowiona tylko do działki [....] służebność drogi koniecznej tj. sądownie po działce [....] - sygn. akt. Ns 355/03 i notarialnie po działce [....] . Skarżący wskazali, że są współwłaścicielami tej drogi, która zapewnia jedyny dojazd do istniejących przy niej trzech budynków i służy określonej liczbie osób. W związku z czym droga od strony której wznieśli przedmiotowe ogrodzenie nie jest drogą publiczną ani innym miejscem publicznym więc w rozumieniu art.30 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Uważają, że nie mieli obowiązku zgłoszenia zamiaru jego budowy właściwemu miejscowo organowi administracji budowlanej. Wysokość ogrodzenia nie przekracza 2,20m. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. - oznaczanej dalej jako p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, wskazane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. W szczególności na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. sąd uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Natomiast zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie mogły pozostać w obrocie prawnym, ponieważ dotknięte zostały naruszeniami prawa o takim właśnie charakterze, a więc zarówno naruszono prawo materialne, jaki i przepisy postępowania. W tym też zakresie zarzuty skargi są zasadne. Co do prawa materialnego organy obu instancji nieprawidłowo w kontrolowanym postępowaniu zastosowały art. 30 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zakresie wykładni pojęcia "budowy ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych", niezasadnie przyjmując, iż budowa przedmiotowego ogrodzenia wymagała uprzedniego zgłoszenia przez skarżących, jako wzniesionego przy drodze stanowiącej "inne miejsce publiczne". Organy nadzoru budowlanego obu instancji w sposób nieuzasadniony przyjęły, że droga przy której zrealizowano przedmiotowe ogrodzenia stanowi "inne miejsce publiczne", gdyż w ocenie Sądu przez miejsce publiczne należy rozumieć miejsce, z którego potencjalnie dozwolone jest korzystanie ogółu osób, a decydująca jest przy tym prawna możliwość korzystania przez generalni nieograniczony krąg osób, a nie tylko faktyczny sposób wykorzystania danej działki. W kontrolowanej sprawie chodziło o fragment drogi wewnętrznej w obrębie działki nr [....] , stanowiącej własność prywatną M.J. i P.J. (k.12 akt administracyjnych), a więc krąg osób uprawnionych do korzystania z tej drogi ogranicza się do współwłaścicieli w/w nieruchomości oraz osób, na rzecz których ustanowiona została służebność w zakresie wyznaczonym treścią tej służebności. Organy nadzoru budowlanego, przy dokonywaniu wykładni pojęcia "innego miejsca publicznego", niezasadnie położyły zatem natomiast nacisk na funkcję komunikacyjną oraz względną dostępność, podkreślając jedynie faktyczne wykorzystanie działki nr [....] , przy której przedmiotowe ogrodzenie zostało wybudowane. Skoro zatem przedmiotowe ogrodzenie wybudowano od strony działki prywatnej, z której w sensie prawnym może korzystać tylko ograniczony krąg osób, to zupełnie chybione jest, w świetle wyżej wskazanej wykładni, uznanie tejże działki za "miejsce publiczne". Dodatkowo organy naruszyły także art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, ponieważ nie poczyniły niezbędnych ustaleń dotyczących statusu części działki nr [....] , po której przebiega przedmiotowa droga. Organy nie wykazały odpowiednimi dowodami, że droga, przy której wybudowano ogrodzenie, może być traktowana jako miejsce publiczne. Nie poczyniono niezbędnych ustaleń w zakresie aktualnego statusu prawnego drogi, mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia. Ustalenia organów są ogólne i nie zmierzają do dogłębnego wyjaśnienia tejże kwestii. Jak wyżej zostało wskazane, organy położyły nacisk jedynie na ustalenie, że przedmiotowy fragment działki nr [....] od strony spornego ogrodzenia, w związku z faktycznym wykorzystywaniem, ma charakter "drogowy". Te uproszczone ustalenia sprawiają wrażenie, że organy zmierzały do dostosowania ich do z góry przyjętej tezy o "publicznym charakterze" części działki nr [....] , służącej jako droga. Oprócz nie ustalenia i nie odniesienia się do zarzutów względem statusu prawnego działki nr [....] , m.in. organ odwoławczy w sposób niezasadny wskazał, że skoro w księdze wieczystej brak jest wpisów o służebnościach, to działka ma charakter ogólnodostępny. Powyższa ocena nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ brak wpisu o służebności nie oznacza, że takowej nie ustanowiono, ponieważ nie ma generalnego obowiązku wpisów służebności do księgi wieczystej. Organy nie mogą zatem ograniczyć się do zbadania treści księgi wieczystej przy ustaleniu tej kwestii. Brak wpisu o służebnościach nie przesądza o ogólnodostępnym charakterze działki. Zupełnie chybione było także posłużenie się do ustalenia powyższej kwestii twierdzeniem właściciela nieruchomości przyległej, w piśmie żądającym wszczęcia postępowania w sprawie powstałego ogrodzenia, a także nadaniu zbyt dużej wagi w tejże kwestii dowodowi z oględzin, przy pominięciu dokonania analizy statusu prawnego działki nr [....] . Ponadto z załączonych do skargi dokumentów wynika, że [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. w decyzji z dnia 22 lipca 2011r. znak: [....] , dotyczącej również statusu prawnego działki nr [....] , przyjął interpretację odmienną od wskazanej w skarżonej decyzji. Zatem wydanie zaskarżonej decyzji narusza wskazaną w art. 8 kpa zasadę wzbudzania zaufania do władzy publicznej. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny wziąć po uwagę wskazaną przez Sąd wykładnię pojęcia "innego miejsca publicznego", przy uwzględnieniu niezbędnych ustaleń dotyczących aktualnego statusu prawnego działki nr [....] w tym służebności ustanowionych postanowieniem Sądu Rejonowego w N. Wydział I Cywilny z dnia 17 grudnia 2004r. sygn. akt Ns 355/03 (vide: k. 9 akt sądowych). Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Nowego Sącza, za podstawę biorąc art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzje nie może być wykonywana w oparciu o art. 152 p.p.s.a.