VI SA/Wa 876/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Protokolant Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi J. P. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę Na podstawie ustaleń dokonanych podczas kontroli drogowej dnia [...] sierpnia 2008 r., z której sporządzono protokół, Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nałożył na wykonującego przewóz osób J. P., na linii regularnej [...] – [...] – [...] – [...], z naruszeniem czasu pracy, karę pieniężną w wysokości 14.250 złotych. Organ ustalił stan powyższy w oparciu o wynik kontroli przeprowadzonej w dniu [...] sierpnia 2008 r., z której sporządzony został protokół. Jak stwierdził organ, autobusem, którym wykonywany był przewóz kierował J. A.. Kierowca okazał do kontroli 21 sztuk wykresówek z okresu objętego kontrolą, tj. od [...] lipca 2008 r. do [...] sierpnia 2008 r. oraz 5 sztuk zaświadczeń o dniach wolnych. Organ stwierdził, po wnikliwej analizie zapisów na wykresówkach, liczne naruszenia czasu pracy, co skutkowało obowiązkiem nałożenia zgodnie z treścią art. 92 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) – dalej utd., kary pieniężnej w kwocie 14.250 złotych. W wyniku złożonego odwołania, w którym skarżący podkreślał, że wykonywanie przewozu osób na linii regularnej odbywało się w trakcie szeroko zakrojonych prac budowlanych na drodze, uniemożliwiających jego realizowanie zgodnie z harmonogramem i posiadanym zezwoleniem, w czasie których trudno jest przewidzieć i zaplanować czas przejazdu i dojazdu do punktów pośrednich, czy też docelowych, Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, uznając iż nałożona na podstawie art. 92 ust. 1 i art. 92 ust. 4 i lp. 10.3 lit. a) i b) załącznika do utd. kara pieniężna za wykonywanie przewozu drogowego z naruszeniem przepisów o czasie prowadzenia pojazdu, tj. przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, została nałożona prawidłowo. Organ wskazał, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący J. P. wykonywał przewóz drogowy w okresie objętym kontrolą, dokonując kilka przerw minimum piętnastominutowych, jednakże nie odbierał przerw w wymiarze minimum trzydziestu minut. Ponadto, jak wynika z analizy wykresówek okazanych przez kierowcę, w żadnym z przewozów nie odnotowywał on na odwrocie wykresówki powodów, które zgodnie z art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 – dalej rozporządzenie (WE) nr 561/2006, uzasadniałyby odstąpienie od przestrzegania przepisu art. 7 tego rozporządzenia, mówiącego między innymi o tym, że po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze, skarżący domagał się uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 93 ust. 7 utd. oraz przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do stanu faktycznego niniejszej sprawy, w której okoliczności towarzyszące przekroczeniu norm czasu pracy kierowcy są jednoznaczne i których zdaniem skarżącego podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, a zatem organ winien był umorzyć postępowanie w spawie nałożenia kary pieniężnej. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej Kpa., poprzez niewystarczające ustalenie przez organ, czy trasa, po której wykonywany był przez skarżącego przewóz regularny, była remontowana i na ile okoliczność ta miała znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem rozpoznania jest skarga na decyzję GITD z dnia [...] marca 2010 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. o nałożeniu na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 14.250 złotych za naruszenie przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych. Zdaniem Sądu odnośnie do naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego należy zauważyć, że w myśl art. 4 lit. f) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 "odpoczynek" oznacza nieprzerwany okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem. Zgodnie zaś z art. 4 lit. g) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 "dzienny okres odpoczynku" oznacza dzienny okres, w którym kierowca może swobodnie dysponować swoim czasem i obejmuje "regularny dzienny okres odpoczynku" lub "skrócony dzienny okres odpoczynku", przy czym "regularny dzienny okres odpoczynku" oznacza odpoczynek trwający co najmniej 11 godzin, alternatywnie, regularny dzienny okres odpoczynku można wykorzystać w dwóch częściach, z których pierwsza musi nieprzerwanie trwać co najmniej 3 godziny, a druga co najmniej 9 godzin, zaś "skrócony dzienny okres odpoczynku" oznacza nieprzerwany odpoczynek trwający co najmniej 9 godzin, ale krócej niż 11 godzin. Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 1 - 5 i ust. 8 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku, a w każdym 24 – godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 – godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 8 i ust. 4 utd., kto wykonuje przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wspólnotowych dotyczących przewozów drogowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w powyższym przepisie oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik do ustawy. Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 10.3 załącznika do utd., zgodnie z którym, przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do 30 minut sankcjonowane jest karą pieniężną w wysokości 150 złotych, natomiast za każde następne rozpoczęte 30 minut - 200 złotych. Stosownie do treści art. 7 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego tego artykułu. W tym stanie rzeczy zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że doszło do naruszenia przywołanych przepisów. Zdaniem Sądu w sprawie nie może mieć zastosowania art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, który dopuszcza odstąpienie przez kierowcę od przepisów art. 6-9 w zakresie niezbędnym dla zapewnienia bezpieczeństwa osób, pojazdu lub ładunku pod warunkiem, że nie zagraża to bezpieczeństwu drogowemu oraz umożliwia osiągnięcie przez pojazd odpowiedniego miejsca postoju. Kierowca wskazuje powody takiego odstępstwa odręcznie na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo na planie pracy najpóźniej po przybyciu do miejsca pozwalającego na postój. Trzeba w tym miejscu przytoczyć wytyczne Komisji Europejskiej w zakresie możliwości korzystania z uprawnienia jakie stwarza powyższy przepis, oparte na wyroku Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie C-235/94. Według wskazań Komisji, jeśli kierowca zdecyduje, że konieczne jest odstępstwo od rozporządzenia i że nie będzie ono zagrażało bezpieczeństwu drogowemu, musi wskazać odręcznie charakter odstępstwa i jego przyczyny (w jakimkolwiek języku wspólnotowym, na wykresówce urządzenia rejestrującego lub na wydruku z urządzenia rejestrującego albo w planie pracy), natychmiast po zatrzymaniu się. Jak wynika z dokumentów zgromadzonych w niniejszej sprawie kierowca nie zastosował się do tych wytycznych uznając, że naruszenie norm jego aktywności, a w szczególności maksymalnego okresu jazdy bez wymaganej przerwy, znajdzie swoje usprawiedliwienie w zaistniałych niezależnie od skarżącego trudnościach na drodze. Odnosząc się do zarzutu niezastosowania w niniejszej sprawie art. 93 ust. 7 utd. wskazać należy, iż zgodnie z treścią powyższego przepisu umorzenie postępowania następuje jeśli stwierdzone zostanie, że naruszenie przepisów nastąpiło wskutek zdarzeń lub okoliczności, których podmiot wykonujący nie mógł przewidzieć. Zdaniem Sądu powyższe przesłanki nie miały w rozpatrywanej sprawie miejsca. Wskazać w tym miejscu należy, iż przedmiotem kontroli służb Inspekcji Transportu Drogowego było przestrzeganie przepisów z zakresu czasu pracy kierowcy zatrudnionego przez skarżącego, nie zaś zgodność wykonywania regularnego przewozu osób z udzielonym skarżącemu zezwoleniem, w tym odnośnie do stosowania się do rozkładu jazdy. Nadto należy wskazać, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, iż skarżący zdawał sobie sprawę z remontu trasy, na której wykonywał przewozy. Podkreślić również należy, iż art. 20a utd., w którym mowa o odstępstwach od warunków określonych w zezwoleniu, dotyczy jedynie elementów zawartych w tymże zezwoleniu, takich jak przebieg trasy przewozów, rozkład jazdy itp. Podkreślenia wymaga fakt, iż udzielenie przewoźnikowi tymczasowego odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu, nie uprawnia go jednak do niestosowania się do przepisów o czasie pracy kierowców, w szczególności rozporządzenia (WE) nr 561/2006 r. W sytuacji, w której wskutek zdarzeń nieprzewidzianych, takich jak nagła zmiana organizacji ruchu, czy też wprowadzenie ruchu wahadłowego powodujących przekroczenie przez kierowcę maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy wskutek niemożności dotarcia do odpowiedniego miejsca postoju, winien on nanieść powody takiego odstępstwa na rewersie wykresówki z podaniem przyczyny, niezwłocznie po dotarciu do miejsca pozwalającego na postój. W niniejszym przypadku jednakże na żadnej ze skontrolowanych wykresówek nie zawarto stosownej adnotacji. Stosownie do treści art. 10 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, przedsiębiorca ma obowiązek organizowania kierowcom pracy w taki sposób, aby nie dochodziło do naruszeń w zakresie czasu pracy. Co więcej, w myśl art. 10 ust. 2 tego rozporządzenia to właśnie przedsiębiorstwo transportowe organizuje pracę kierowców w taki sposób aby kierowcy ci mogli przestrzegać przepisów rozporządzenia 3821/85 oraz przepisów rozdziału II rozporządzenia 561/2006 r. Przedsiębiorstwo transportowe wydaje odpowiednie polecenia kierowcy i przeprowadza regularne kontrole przestrzegania wyżej wymienionych przepisów. Z powyższym łączy się także obowiązek poinformowania zatrudnionych przez przedsiębiorcę kierowców o treści art. 12 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 i jego właściwym stosowaniu w trakcie wykonywania przewozów drogowych, który to przepis upoważnia do odstępstw m.in. w zakresie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w sytuacji braku odpowiedniego miejsca postojowego. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 3 ww. rozporządzenia przedsiębiorstwo transportowe odpowiada za naruszenia przepisów których dopuszczają się kierowcy tego przedsiębiorstwa. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 Kpa. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.