I SA/Wa 973/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie: WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2011 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1991 r. nr [...] o nabyciu przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w O. o pow. [...] ha, oznaczonej jako działka ew. nr [...], z obrębu nr [...], uregulowanej w [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. Powyższa decyzja wydana została przy następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 1991 r., działając na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności opisanej na wstępie nieruchomości. Objęta tą decyzją działka stanowiła dawną własność J. B., przejętą przez Skarb Państwa, na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z 14 lipca 1961 r. - o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r., Nr 22, poz. 159 ze zm.) Sąd Okręgowy w O. wyrokiem z [...] styczna 2010 r., sygn. akt [...] wydanym na podstawie art. 189 k.p.c. ustalił, że nieruchomość położona w O., numer obrębu ewidencyjnego [...], składająca się z działek [...] i [...] nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Apelacja wniesiona od tego wyroku, została oddalona wyrokiem Sądu Apelacyjnego w B. z [...] października 2010 r. sygn. akt [...]. Powyższe działki powstały z podziału działki nr [...] i objęte są księgą wieczystą [...]. W tym stanie rzeczy J.B. - jedyny spadkobierca J. B., powołując się na ww. wyrok Sądu Okręgowego w O., pismem z [...] sierpnia 2010 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Zdaniem wnioskującego, skoro Skarb Państwa nie nabył własności nieruchomości należącej do jego poprzednika prawnego, to tym samym brak było podstaw prawnych do wydania przez Wojewodę [...] decyzji z dnia [...] marca 1991 r. Nie jest bowiem możliwe skomunalizowanie nieruchomości należącej do innego niż Skarb Państwa podmiotu. W następstwie przeprowadzonego postępowania nadzorczego, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] stycznia 2011 r ., działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1991 r. Organ nadzoru wskazywał, że decydujące znaczenie dla komunalizacji z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego, istniejący w dacie wejścia w życie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (27 maja 1990 r. ). Wywodził także, że wyrok Sądu Okręgowego w O. ma charakter deklaratoryjny, a tym samym nie kształtuje on nowego stanu prawnego, lecz stwierdza istnienie lub nieistnienie stosunku prawnego lub prawa. W konsekwencji zatem ww. wyroku uznać należy, że Skarb Państwa nigdy nie stał się właścicielem działki nr [...], a tym samy nie był nim również w dniu 27 maja 1990 r. To zaś oznacza, że decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] wydana została z rażącym naruszeniem ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż dokonano nią komunalizacji mienia stanowiącego własność osoby fizycznej Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] stycznia 2011 r. wystąpiła Gmina O. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że w dacie wydania decyzji z dnia 25 marca 1991 r. brak było podstaw prawnych do odmowy komunalizacji działki nr [...], gdyż istniały wszelkie dowody potwierdzające prawo własności przysługujące Skarbowi Państwa. Niesporny jest fakt dobrowolnego opuszczenia kraju przez J. B. wskutek czego nastąpiło potwierdzenie utraty przez niego polskiego obywatelstwa. Zaznaczono także, że J. B. nie kwestionował faktu przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa. Okoliczność, iż działka nr [...] nie stanowi własności Skarbu Państwa ustalona została dopiero po dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, stąd też - zdaniem Gminy - brak jest podstaw do uznania decyzji Wojewody [...] za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując w całości podniesioną w nim argumentację oraz uznając, że zarzuty podniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mają wpływu na jej wynik. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z [...] kwietnia 2011 r. złożyła Gmina O. Skarżąca, kwestionując zasadność stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r., powtórzyła w całości zarzuty poniesione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazując w szczególności, że okoliczność, iż działka nr [...] nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ustalona została dopiero po dacie wydania decyzji komunalizacyjnej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, co czyni zarzuty skargi niezasadnymi. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1991 r., orzekająca o potwierdzeniu nabycia na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32 poz. 191 ze zm.; dalej: "ustawa komunalizacyjna") z mocy prawa przez Gminę O. nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w O., oznaczonej jako działa ew. nr [...] z obrębu nr [...], uregulowanej w [...], opisanej w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralna część tej decyzji. Artykuł 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. w dniu 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że komunalizacji podlega wyłącznie mienie stanowiące własność państwową. W sytuacji zatem, gdy mienie takie do dnia 27 maja 1990 r. nie stanowiło własności Skarbu Państwa, decyzja potwierdzająca przejście własności tego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w omawianym przepisie Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Taka zaś sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Prawomocnym wyrokiem z [...] stycznia 2010 r., wydanym w trybie art. 189 k.p.a., Sąd Okręgowy w O. ustalił bowiem, że sporna nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa. Wyrok ten, w myśl art. 365 § 1 k.p.c., wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak trafnie podniósł Minister ma on charakter deklaratoryjny, a więc potwierdzający, a nie kreujący określony stan prawny. Jego skutkiem nie jest więc przywrócenie prawa dawnemu właścicielowi od dnia wydanie wyroku, ale ustalenie, że własność ta nigdy nie została mu odjęta. W rozpoznawanej sprawie oznacza to, że zarówno w dacie wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. jak też w dacie wydania przez Wojewodę [...] decyzji komunalizacyjnej działka nr [...] stanowiła własność J. B. Nie mogła ona zatem podlegać regulacjom zawartym w tej ustawie. Z tych względów decyzja Wojewody [...], jako rozstrzygająca o skomunalizowaniu z mocy prawa mienia niebędącego mieniem ogólnonarodowym, rażąco naruszała art. 5 ust. 1 ww. ustawy, co przy braku zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 156 § 2 in fine k.p.a. w postaci nieodwracalnych skutków prawnych decyzji, prowadzić musiało do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Treść badanego rozstrzygnięcie pozostaje bowiem w oczywistej sprzeczności z treścią ww. przepisu ustawy komunalizacyjnej. Wprawdzie w treści uzasadnienia decyzji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie zawarł stanowiska co do wystąpienia (a raczej braku) nieodwracalnych skutków wywołanych decyzją komunalizacyjną, których zaistnienie stanowiłoby przeszkodę w stwierdzeniu nieważności tej decyzji, czym niewątpliwie naruszył art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego podjętego rozstrzygnięcia. Jednakże uchybienie to nie miało, w ocenie Sądu, wpływu na wynik sprawy. Zarówno bowiem z treści skargi, jak też akt sprawy nie wynika by kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Wojewody tego rodzaju skutki wywołała. Skomunalizowana działka (obejmująca obecnie działki nr nr [...] i [...]) istnieje, nie stanowiła również przedmiotu jakiegokolwiek obrotu cywilnoprawnego i nadal pozostaje we władaniu Gminy O. W tym stanie rzeczy, sam brak odniesienia się przez Ministra do ww. negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, świadczy co prawda o niedopełnieniu standardów właściwego uzasadnienia wydanego orzeczenia z punktu widzenia art. 107 § 3 k.p.a., czy też uregulowanej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, jednak nie może podważyć trafności i legalności decyzji nadzorczej. Podnoszone natomiast w skardze argumenty, że w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej Wojewoda [...] dysponował dowodami wskazującymi na przysługującą Skarbowi Państwa własność działki nr [...], a wyrok Sądu Okręgowego w O. zapadł już po jej wydaniu, dla oceny legalności tej decyzji, nie mają znaczenia. Zważyć bowiem należy, że ww. wyrok - jak już wyżej wskazano - ze względu na swój deklaratoryjny charakter nie ukształtował nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdził, że do nacjonalizacji przedmiotowej nieruchomości, w rzeczywistości nigdy nie doszło. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.