VII SA/Wa 2356/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2012 r. sprawy ze skargi W. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego skargę oddala Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. na podstawie art. 61 a § 1 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), zw. dalej k.p.a. oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 Nr 243, poz. 1623), zw. dalej Prawem budowlanym, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie otworu okiennego w ścianie szczytowej (od strony wschodniej) budynku położonego na nieruchomości przy ul. K., usytuowanego przy granicy z nieruchomością przy ul. K.. Organ I instancji wyjaśnił w treści uzasadnienia, iż w związku z wnioskiem J. P. o wydanie decyzji nakazującej W. i Z. B. zamurowanie otworu okiennego w ścianie szczytowej budynku położonego na nieruchomości przy ul. K. przeprowadzono oględziny ww. nieruchomości. Podczas oględzin stwierdzono w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego od strony północnej, iż na nieużytkowym poddaszu znajduje się okno o gabarytach ok. 35x45 cm. Nad otworem okiennym stwierdzono nienaruszone nadproże odcinkowe świadczące o istnieniu otworu od czasu realizacji budynku. Według oświadczenia właścicieli budynek powstał w latach 30-tych XX w. Odległość okienka od "ślepej" ściany realizowanego budynku na posesji przy ul. K. wynosi ok. 6 m. Zdaniem organu, wobec stwierdzenia, że otwór okienny istniał już w dacie budowy przedmiotowego budynku a okno zostało wymienione, czyli wykonano remont, nie ma podstaw do zastosowania przepisów o warunkach technicznych i Prawa budowlanego. Powyższe okoliczność zadecydowały o konieczności orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a k.p.a. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia J. P. uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] lipca 2011 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, iż z lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika, czy organ I instancji odmówił wznowienia ze względu na brak przymiotu strony wnioskodawcy, czy też ze względu na inne uzasadnione przyczyny. Organ stopnia podstawowego nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie kręgu stron postępowania, co uniemożliwia zweryfikowanie zasadności odmowy wszczęcia postępowania ze względu na posiadanie bądź nie posiadanie przez wnioskodawcę przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. W przypadku jeżeli podstawą odmowy wszczęcia postępowania były inne uzasadnione przyczyny, to organ stopnia podstawowego również nie wskazał tych uzasadnionych przyczyn. Zdaniem organu ze względu na fakt, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w stopniu uzasadniającym wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia, zasadne jest w myśl art. 138 § 2 k.p.a. uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Skargę na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2011 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. B. podnosząc, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał zaskarżone postanowienie bez właściwej oceny stanu faktycznego ponieważ nieprawidłowo ustalił strony postępowania z pominięciem właścicieli posesji przy ul. K.. W ocenie strony skarżącej to inwestor naruszył obowiązujące przepisy, gdyż jego budynek został pobudowany bez zachowania wymaganych odległości. Powyższe powoduje stan zagrożenia pożarowego dla budynku skarżącej, który jak podała, wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków. W skardze wniesiono o zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu prawidłowego ustalenia jakie warunki ma spełniać budynek na sąsiedniej nieruchomości, z uwzględnieniem interesu prawnego skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadą materialną lub procesową uzasadniającą jego uchylenie, skarga zaś nie jest zasadna. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie rozstrzyga sprawy, ma charakter formalny, przesądza jedynie o tym, że legalność postanowienia organu I instancji została skutecznie zakwestionowana przez organ II instancji oraz o tym, że uchylone zostało postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie na wniosek strony. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie to w okolicznościach rozpatrywanej sprawy było zasadne, aczkolwiek przyjęta podstawa prawna uchylenia wadliwego postanowienia organu l instancji (art. 138 § 2 k.p.a.) nie była właściwa, dla osiągnięcia skutku polegającego na konieczności wyjaśnienia materialnoprawnych okoliczności sprawy we wszczętym postępowaniu wystarczało bowiem uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zgodnie z art. 61 a § 1 k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydaje się, jeżeli zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub gdy z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wprawdzie nie wymieniono w tym przepisie wprost przesłanek, które miałyby przesądzać o odmowie wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn"., nie mniej - mając na uwadze charakter i usytuowanie tej wstępnej fazy poprzedzającej postępowanie właściwe – nie ma podstaw do przyjęcia, żeby wydając takie postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania organ rozstrzygał w nim kwestie materialnoprawne. W postanowieniu tym organ może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę wszczęcia to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Do tej kategorii zaliczyć trzeba sprawy o charakterze cywilnym, dla których nie przewidziano administracyjnoprawnej formy rozstrzygania, albo też sprawy należące wprawdzie do spraw publicznoprawnych, ale dla załatwienia których nie przewidziano żadnej formy aktu administracyjnego. Przesłanka odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych powodów" dotyczy zatem przede wszystkim sytuacji, w których sprawa w ogóle nie podlega załatwieniu przez organ administracyjny w formie decyzji (ma charakter cywilnoprawny, uprawnienia bądź obowiązki wynikają z mocy samego prawa, brak przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji). Por. W. Chróścielewski Zeszyty Naukowe NSA 9/4/2011, Lex 35465/5. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze ormalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe niemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. W razie zaś gdy pismo strony zawierające żądanie nie spełnia przesłanek formalnych i procesowych, organ administracji publicznej powinien podjąć czynności przewidziane w art. 63 i 64 k.p.a. Gdy strona uzupełni braki formalne i procesowe pisma w terminie, postępowanie uważa się za wszczęte z dniem doręczenia pisma lub z dniem uzupełnienia braków. Natomiast w razie nieuzupełnienia tych braków w terminie podanie pozostawia się bez rozpoznania, co oznacza, że postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte. Por Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Wróbel, Lex. W razie zaś stwierdzenia, że właściwy do załatwienia sprawy administracyjnej jest inny organ, po wykazaniu jego kompetencji, żądanie wszczęcia postępowanie zostanie przekazane pismem do organu właściwego jak stanowi art. 65 k.p.a. Mogą się też zdarzyć sytuacje, kiedy z żądaniem prowadzenia postępowania wystąpi podmiot, który nie ma w tym własnego interesu prawnego i na taki interes prawny się nie powołuje, lecz występuje np. w interesie innej osoby (sąsiada), nie przedstawiając przy tym żadnej okoliczności, która mogłaby przemawiać za tym, że działa jako pełnomocnik podmiotu uprawnionego albo też jako powód wniesienia żądania podaje np., że działa w interesie społeczności lokalnej. W takich i tym podobnych przypadkach trzeba będzie stwierdzić, że wnoszący żądanie nie ma legitymacji procesowej, która dawałaby mu prawo do skutecznego złożenia wniosku. Do takiej właśnie sytuacji ma zastosowanie nowa regulacja art. 61 a k.p.a. Błędnie dokonana ocena w danym zakresie przez organ administracji publicznej będzie podlegała możliwości weryfikacji w drodze wniesienia zażalenia do organu wyższej instancji, a nawet złożenia skargi do sądu administracyjnego. Por Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego, Plucińska-Filipowicz, Lex. Zgodzić się też trzeba z tezą, że w innych przypadkach tylko w toku wszczętego postępowania można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu niemającego legitymacji materialnej do jego złożenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że organ II instancji prawidłowo ocenił postanowienie organu I instancji jako wadliwe, chociaż oceny dotyczące konieczności ustaleń co do legitymacji wnioskodawcy, z punktu widzenia wyżej wyłożonych zasad, nie były trafne. Ocen takich – dotyczących kwestii materialnoprawnych stanowiących podstawę interesu prawnego wnioskodawcy - dokonać bowiem trzeba we wszczętym postępowaniu, a nie w postanowieniu o charakterze formalnym. Niemniej jednak zauważyć też trzeba, że oceny te dokonywane były w kontekście innych ustaleń dotyczących pochodzenia i co za tym idzie legalności istnienia okna usytuowanego w ścianie szczytowej budynku, zlokalizowanej w tzw. Ostrej granicy z działką, na której wnioskodawca podjął zamierzenie inwestycyjne. Tego rodzaju rozważania prowadzone w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji nie mają oczywiście charakteru formalnego, lecz materialnoprawny, a jak wskazano już wcześniej ustaleń takich można dokonywać jedynie we wszczętym już postępowaniu, gdyż prowadzą one do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Na marginesie zauważyć tylko można, że ustalenia te nie odpowiadały na pytanie, czy okno to zostało wybudowane w zgodzie z przepisami prawa, czy też nie. Jeśli zaś chodzi o podstawę formalnoprawną postanowienia podjętego przez organ II instancji, to jak już wcześniej powiedziano, nie było w ustalonym stanie faktycznym powodów do uchylania postanowienia I instancji po to aby ponowić czynności dowodowe w postępowaniu wstępnym, gdyż ocena tych okoliczności uprawniała organ II instancji do uchylenia tego postanowienia, czego skutkiem winno być wszczęcie postępowania. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270,zezm.),Sąd skargę oddalił.