II SA/Ol 84/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 27 października 2011r.r. Rada Miejska w Elblągu podjęła uchwałę nr IX/259/2011, stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnej E. G.. Jako podstawę prawną uchwały organ stanowiący gminy powołał art. 190 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010r. Nr 176, poz. 1190 ze zm., dalej jako: "Ordynacja wyborcza") w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011r. Nr 21, poz. 113 ze zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, iż art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy stanowiły, iż kodeks ten stosuje się do wyborów zarządzonych po dniu wejścia kodeksu w życie oraz kadencji rozpoczętych po przeprowadzeniu tych wyborów (ust. 1). Do wyborów natomiast zarządzonych przed dniem wejścia w życie kodeksu wyborczego stosuje się przepisy dotychczasowe (ust. 2). Dlatego też podstawę do podjęcia przedmiotowej uchwały stanowi Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Skargę na ww. uchwałę wywiódł Wojewoda wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie organu nadzoru kwestionowana uchwała jest niezgodna z prawem. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 lipca 2011 r. (sygn. akt K 9/11) orzekł, iż art. 16 ust. 1 i 2 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy jest niezgodny z art. 2 oraz art. 10 Konstytucji RP przez to, że uzależnia reżim prawny wyborów od terminu ich zarządzenia. Orzeczenie to weszło w życie z dniem ogłoszenia, tj. 21 lipca 2011 r. i z tym dniem z obrotu prawnego wyeliminowany został powołany zapis art. 16 ust. 1 i 2 ustawy. Wobec tego, jak podkreślił Trybunał, zamiast zakwestionowanej regulacji intertemporalnej będzie obowiązywać zasada bezpośredniego działania prawa nowego. Wojewoda wskazał, że z dniem 27 października 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy - Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 217, poz. 1281), która w art. 5 przewiduje, iż przepisy ustaw zmienianych, w art. 2-4, w brzemieniu nadanym niniejszą ustawą, mają zastosowanie do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego i kadencji wójtów, następujących po kadencji, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Zauważono, że powyższy przepis pomija art. 1, który wprowadza zmiany do ustawy - Kodeks wyborczy zmieniając m.in. przepisy dotyczące wygaśnięcia mandatu radnego i przewiduje w art. 383 § 2a Kodeksu wyborczego, iż wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyn, o których mowa w § 1 pkt 1, pkt 2 - w zakresie powodów wskazanych w art. 10 § 2 i art. 11 § 2, oraz pkt 4 i 6 stwierdza komisarz wyborczy, w drodze postanowienia. Przepis art. 383 § 1 pkt. 4 Kodeksy wyborczego dotyczy zaś wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku pisemnego zrzeczenia się mandatu. Reasumując, organ nadzoru stwierdził, że z dniem 27 października 2011r. rada utraciła uprawnienie do wygaszenia mandatu radnego z powodu zrzeczenia się mandatu, ponieważ kompetencja w tym zakresie przekazana została komisarzowi wyborczemu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że Rada Miejska w Elblągu w dniu 27 października 2011r. podjęła zaskarżoną uchwałę i przekazała ją do komisarza wyborczego w Elblągu, który pismem z dnia 7 listopada 2011r. poinformował o kandydacie z tej samej listy, który w wyborach uzyskał kolejno największą liczbę głosów. Przepisy uchwalonej 31 sierpnia 2011r. ustawy o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, która reguluje zagadnienie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego w przypadku pisemnego zrzeczenia się mandatu, weszły w życie w dniu 27 października 2011r., jednak będą stosowane od przyszłej kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, czyli po wyborach przewidzianych na 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W rozpoznawanej sprawie istota sporu pomiędzy organem nadzoru, a Radą Miejską w Elblągu sprowadzała się do tego, jaki organ i na jakiej podstawie prawnej, był właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego z powodu zrzeczenia się mandatu. Oceniając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona uchwała odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotowa uchwała dotyczy wygaśnięcia mandatu radnego rady miejskiej wybranego na kadencję 2010-2014. Te wybory samorządowe przeprowadzone zostały zgodnie z obowiązującą wówczas ustawą z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Z dniem 1 sierpnia 2011r. weszła w życie ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz. U. Nr 21, poz. 113, dalej w skrócie jako: "ustawa wprowadzająca") oraz ustawa z dnia 5 stycznia 2011r. Kodeks wyborczy (Dz. U. nr 21, poz. 112 ze zm.). Na mocy art. 10 pkt 2 ustawy wprowadzającej ustawodawca derogował Ordynację wyborczą. Jednocześnie w art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej postanowiono o dalszym jej stosowaniu – do nowych, przedterminowych i uzupełniających wyborów organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy. W ocenie Sądu treść norm prawnych zawartych w art. 16 ust. 3 oraz w art. 16 ust. 2 ustawy wprowadzającej (którego niezgodność z Konstytucją orzekł Trybunał Konstytucyjny) różni się w istotny sposób, co ma wpływ na interpretację tych przepisów. W ust. 2 mowa jest o wyborach zarządzonych przed dniem wejścia w życie ustawy Kodeks wyborczy, który mógł dotyczyć w istocie tylko wyborów do Sejmu i Senatu RP, które odbyły się jesienią 2011r. W obowiązującym zaś art. 16 ust. 3, który nie był objęty orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2011r. w sprawie K 9/11, mowa jest o wyborach przeprowadzonych w trakcie kadencji, w czasie której weszła w życie ustawa Kodeks wyborczy. Przepis ten należy odnosić do wyborów samorządowych, kadencji trwającej już od 2010r. Z porównania brzmienia tych dwóch norm wynika wyraźnie, że wolą ustawodawcy było, aby do całej kadencji miał zastosowanie ten sam reżim prawny. W związku z tym zgodnie z art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej, Rada Miejska w Elblągu prawidłowo rozstrzygała o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu radnego w oparciu o art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej, który wskazuje na jej właściwość do orzekania w sprawie wygaśnięcia mandatu wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu przez radnego. Wprawdzie w zaskarżonej uchwale Rada Miejska powołała się również na przepis art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011r. czyli na przepisy, których nieważność stwierdził Trybunał Konstytucyjny, jednakże powyższe nie może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały, gdyż obowiązujący ust. 3 tego artykułu stanowi podstawę prawną do podjęcia takiej uchwały. W świetle powyższych rozważań, skoro Kodeks wyborczy nie może mieć w ogóle zastosowania do wyborów trwającej już kadencji w czasie jego wejścia w życie, to tym samym do takiej kadencji nie mogą odnosić się kolejne nowelizacje tego Kodeksu wyborczego. Niezrozumiałe jest w związku z tym, w szczególności wobec pozostawienia dotychczasowego brzmienia art. 16 ust. 3 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy, pominięcie przez ustawodawcę w art. 5 ustawy z dnia 31 sierpnia 2011r. o zmianie ustawy – Kodeks wyborczy oraz niektórych innych ustaw, na który to przepis powołuje się organ nadzorczy, artykułu 1, co sugerowałoby, że wprowadzone w tym unormowaniu zmiany do Kodeksu wyborczego miałby mieć zastosowanie do trwających kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego, w trakcie której niniejsza ustawa weszła w życie. Takie rozumienie byłoby sprzeczne z zasadami wykładni systemowej oraz logicznej. Na niespójność tych zapisów zwróciła uwagę Państwowa Komisja Wyborcza w wystąpieniu z dnia 28 listopada 2011r. dotyczącym zmian w składach rad i stwierdzenia wygaśnięcia mandatów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast w kadencji 2010-2014. W ocenie Państwowej Komisji Wyborczej stwierdzanie wygaśnięcia mandatów oraz uzupełnianie składu rad mieści się w szeroko rozumianym pojęciu wyborów, o których mowa w art. 16 ust. 3 i 4 ustawy wprowadzającej Kodeks wyborczy i które do końca bieżącej kadencji organów jednostek samorządu terytorialnego przeprowadza się na podstawie przepisów dotychczasowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie jest związany stanowiskiem Państwowej Komisji Wyborczej, jednak podziela je w rozpoznawanej sprawie. Zanim bowiem dojdzie do przeprowadzenia wyborów przedterminowych lub uzupełniających musi być uwolniony mandat np., jak w niniejszej sprawie, wskutek zrzeczenia się mandatu. Racjonalnym się więc wydaje, że zarówno stwierdzenie wygaśnięcia mandatu, jak i przeprowadzenie procedury uzupełnienia tegoż mandatu, powinno następować według tych samych regulacji prawnych. W ocenie Sądu, PKW zasadnie więc dostrzegła, iż "przyjęcie tezy, że zmiany kodeksu obowiązują w tej kadencji, np., że komisarze wyborczy zobowiązani są m.in. do stwierdzania wstąpienia w skład rady w miastach na prawach powiatu, powiatach i województwach, podważa sens odroczenia usunięcia z ustaw ustrojowych przepisu o wykonaniu zastępczym (wobec bierności rady) tego zadania przez wojewodów dopiero na czas po zakończeniu obecnej kadencji." W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie podzielił stanowiska organu nadzoru, iż w sprawie powinna mieć zastosowanie zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego. Z tych względów skargę należało oddalić, na podstawie art. 151 p.p.s.a.