IV SA/Gl 501/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2012 r. sprawy ze skargi L. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie statusu bezrobotnego uchyla zaskarżoną decyzję i określa, że nie może być ona wykonana. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta R. Zastępca Dyrektora Powiatowego Urzędu Pracy w R., na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz.U. z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. orzekł o utracie przez L.Ś. statusu osoby bezrobotnej z dniem 7 stycznia 2011r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że L.Ś. nie stawiła się w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Nadto wskazano, że odzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić w wyniku ponownej rejestracji po upływie co najmniej trzech miesięcy od dnia niestawienia się w Powiatowym Urzędzie Pracy W odwołaniu od tej decyzji L.Ś. podniosła, że 4 stycznia 2011 r. odebrała wezwanie do zgłoszenia się w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. w dniu 7 stycznia 2011r., celem potwierdzenia gotowości do pracy. Ponieważ była po zabiegu operacyjnym i do 31 grudnia 2010 r. przebywała na zwolnieniu lekarskim, niezwłocznie udała się do Urzędu Pracy, aby powiadomić o planowanej w najbliższym czasie kolejnej operacji. Podnoszone przez nią okoliczności dotyczące tego, że po tygodniu pracy "musiałaby iść na zwolnienie" nie stanowiły uzasadnienia dla pracownika organu, dlatego otrzymała skierowanie do pracy. Podkreśliła, że w dniu 7 stycznia 2011 r. wychodząc od pracodawcy z rozmowy kwalifikacyjnej "dopadła ją [...] i zasłabła" a następnie została odwieziona przez syna do domu. W tym też dniu próbowała dodzwonić się do urzędu pracy, jednakże było już za późno. Następnie 10 stycznia 2011r. w rozmowie telefonicznej próbowała wyjaśnić pracownikowi urzędu przyczynę swojej nieobecności. W dniu 11 stycznia 2011r. po złożeniu pisemnych wyjaśnień w Urzędzie Pracy została poinformowana o pozbawieniu jej statusu osoby bezrobotnej. Zdaniem strony jej zgłoszenie się w dniu 4 stycznia 2011 r. można było uznać jako brak gotowości do pracy na dzień 7 stycznia 2011 r. Nadto podniosła, że dostarczyła zwolnienie na druku L-4 wskazujące czasową niezdolność do pracy w okresie od 10 stycznia 2011r. do nadal. Do odwołania skarżąca dołączyła między innymi kserokopię informacji z dnia 20 stycznia 2011r. o planowanym zabiegu operacyjnym na dzień [...]r. oraz skierowanie do szpitala na oddział [...] z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz w trybie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wskazał, iż odwołująca została zarejestrowana jako osoba bezrobotna w dniu 1 października 2010 r. bez prawa do zasiłku i została pouczona o prawach i obowiązkach z tytułu uzyskania statusu osoby bezrobotnej. Podpisem złożonym na karcie rejestracyjnej bezrobotnego oraz na potwierdzeniu odbioru skierowania do pracy, przyjęła do wiadomości termin zgłoszenia się w Powiatowym Urzędzie Pracy 7 stycznia 2011r. celem rozliczenia skierowania oraz potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Jednakże w wyznaczonym terminie nie zgłosiła się. Próbę usprawiedliwienia podjęła najpierw 10 stycznia 2011 r. w ramach rozmowy telefonicznej, oraz następnego dnia wskazując, że powodem nieobecności był nagle pogorszony stan zdrowia, o którym próbowała powiadomić urząd pracy, lecz było zbyt późno. Następnie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy jedną z przesłanek koniecznych do nabycia statusu osoby bezrobotnej jest zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. W związku z tym bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w terminach wyznaczonych przez organ zatrudnienia celem potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy oraz uzyskania informacji o możliwości zatrudnienia i szkolenia. Obowiązek ten wprost wynika z art. 33 ust 3 tej ustawy, a jego niedopełnienie skutkuje konsekwencjami określonymi w art. 33 ust. 4 pkt 4. Zgodnie z tym przepisem obowiązującym do dnia 31 stycznia 2011 starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa, a pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 3 miesięcy od dnia niestawienia się w powiatowym urzędzie pracy. Na bezrobotnym ciąży zatem obowiązek udokumentowania faktu niemożności stawienia się w organie zatrudnienia. W ocenie organu samo powiadomienie w okresie 7 dni od dnia niestawienia się o przyczynie niestawiennictwa nie jest wystarczające, albowiem przyczyna ta musi być uzasadniona poprzez przedstawienie dowodu urzędowo pewnego na potwierdzenie wystąpienia tej przyczyny. Organ przywołał art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, który stanowi, że bezrobotni, z wyjątkiem odbywających leczenie w zamkniętych ośrodkach odwykowych, są obowiązani do przedstawiania zaświadczeń o niezdolności do pracy wskutek choroby na druku określonym w odrębnych przepisach. Podkreślił, że zaświadczenie lekarskie wystawione przez NZOZ "A" sp. z o.o. w R. z dnia 12 stycznia 2011r, zawiera informację o czasowej niezdolności do pracy w okresie od 10 do 18 stycznia 2011 r., jednakże nie potwierdza podnoszonej przez stronę okoliczności choroby w dniu w jakim zobowiązana była się ona zgłosić. Tym samym brak dowodu, który mógłby odzwierciedlić podnoszone przez nią argumenty. Jednocześnie organ zaznaczył, że nie neguje prawdziwości twierdzeń odwołującej, akcentuje jednakże fakt, że twierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w dowodach. Odnosząc się do argumentu strony o możliwości uznania 4 stycznia 2011r. za dzień zgłoszonego braku gotowości do pracy organ podkreślił, że strona wówczas nie złożyła żadnego oświadczenia oraz zaświadczenia lekarskiego mogącego stanowić potwierdzenie tego, że w tym czasie zgłaszała brak gotowości do podjęcia pracy. Ostatni druk ZUS ZLA przedłożony przez stronę informował o braku zdolności oraz gotowości do podjęcia pracy w okresie od 28 grudnia 2010 r. do 31 grudnia 2010r., dlatego organ mógł po tym okresie wystosować wezwanie oraz przedstawić ofertę zatrudnienia. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że w związku ze zmianą dotychczas obowiązujących przepisów prawa, z uwagi na fakt, iż niedopełnienie obowiązku przez stronę nastąpiło dnia 7 stycznia 2011r, rozpatrzył sprawę według regulacji obowiązujących przed dniem 1 lutego 2011r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach L.Ś. podniosła, że podjęła starania celem zachowania statusu osoby bezrobotnej. Natomiast organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich jej argumentów. Wskazała, na podejmowane kolejno od 7 stycznia 2011 r. próby usprawiedliwienia niestawiennictwa na skutek złego samopoczucia wynikającego z choroby, której nie była w stanie precyzyjnie określić. Jednocześnie podkreśliła, że w terminie do 7 dni powiadomiła organ o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, dostarczyła druk L-4 oraz skierowanie do szpitala. Następnie skarżąca przestawiła chronologię zdarzeń od dnia wydania jej skierowania do pracy do dnia 12 stycznia 2011 r., kiedy to dostarczyła do Urzędu Pracy stosowne zaświadczenie lekarskie i skierowanie na operację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, iż zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie ustawa P.p.s.a., Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Sąd nie jest natomiast związany granicami skargi, co oznacza, że skarga powinna zostać uwzględniona, jeśli tylko Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenia prawa, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.). Poddając zaskarżoną przez L.Ś. decyzję kontroli we wskazanym zakresie, Sąd doszedł do przekonania, że narusza ona prawo. Materialnoprawną podstawę jej wydania stanowił przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415, ze zm.), zgodnie z którym starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie stawiła się w urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomiła w okresie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Dla zastosowania tego przepisu konieczne jest zatem zaistnienie obu przesłanek w nim wskazanych, tj. niestawienie się w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy oraz brak powiadomienia o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa w terminie 7 dni od dnia, w którym bezrobotny miał stawić się. W rozpatrywanej sprawie niespornym był fakt, iż skarżąca zarejestrowana, jako osoba bezrobotna, nie stawiła się w wyznaczonym jej terminie do rozliczenia się ze skierowania oraz potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia. Niesporne jest także, że w terminie siedmiu dni skarżąca powiadomiła o przyczynie niestawiennictwa. Sporna natomiast okazał się kwestia, czy wskazana przez skarżącą przyczyna niestawiennictwa w wyznaczonym terminie, tj. dnia 7 stycznia 2011 r. była uzasadniona. Przepisy ustawy nie zawierają katalogu "uzasadnionych przyczyn" i nie wyjaśniają co należy pod tym pojęciem rozumieć. W orzecznictwie od dawna jednak przyjmuje się, że taka przyczyna musi poddawać się możliwości jej weryfikacji. Przede wszystkim jednak za uzasadnioną przyczynę może być uznana tylko taka, która stanowi nieprzewidzianą, nie spowodowaną przez bezrobotnego, obiektywną przeszkodę uniemożliwiającą zgłoszenie się przez zainteresowanego w urzędzie pracy. Oczywiste jest więc, iż nie każdy podany przez bezrobotnego powód nie zgłoszenia się do urzędu pracy może być uznany za uzasadnioną przyczynę. Rolą organu jest zatem ocenić, czy podane przez bezrobotnego okoliczności, które uniemożliwiły mu wykonanie nałożonego na niego obowiązku są okolicznościami obiektywnie zasadnymi. Jako przyczynę niestawiennictwa skarżąca wskazała złe samopoczucie. Podała, że w dniu 7 stycznia 2011 r. stawiła się u pracodawcy, do którego została skierowana przez urząd pracy, co potwierdza data uwidoczniona na skierowaniu do pracy. W tym jednak dniu nie stawiła się w urzędzie pracy, gdyż jak twierdzi po wyjściu od pracodawcy zasłabła. W odwołaniu skarżąca przybliżyła okoliczności zasłabnięcia wskazując na "chorobę [...]". Z wyjaśnień wynikało, że dolegliwości związane z tą chorobą wystąpiły nagle i uniemożliwiały jej normalne poruszanie się, co spowodowało, że musiała poprosić o pomoc syna, który przywiózł ją do domu. Organ odwoławczy nie uznał wskazanych wyjaśnień za wystarczające, gdyż strona nie przedstawiła dowodu urzędowo pewnego na potwierdzenie przedstawionej przyczyny niestawiennictwa. Jak się wydaje, zdaniem organu, dowodem takim może być wyłącznie zwolnienie lekarskie wystawione na urzędowym druku zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy o promocji zatrudnienia. Zaś to, które przedstawiła skarżąca z dnia 12 stycznia 2011 r. zawierało informację o czasowej niezdolności do pracy w okresie od 10 do 18 stycznia 2011 r., a więc nie potwierdza podnoszonej okoliczności choroby w dniu w jakim skarżąca zobowiązana była się zgłosić w urzędzie pracy. Z takim uzasadnieniem nie można się zgodzić. Odwołując się w tym miejscu powtórnie do zapisu znajdującego się w art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia zwrócić trzeba uwagę, iż ustawodawca nałożył na bezrobotnego, który nie stawia się w wyznaczonym terminie, obowiązek powiadomienia o uzasadnionej przyczynie swego nieprzybycia do urzędu pracy. Obowiązek ten nie został zatem sprowadzony do udowodnienia okoliczności, które nie pozwoliły bezrobotnemu na stawienie się w organie. Twierdzenie, iż obowiązkiem skarżącego było przedstawić stosowne zaświadczenie lekarskie na druku ZUS ZLA, w opinii Sądu nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o promocji zatrudnienia. Omawiany przepis sugeruje natomiast, iż bezrobotny musi przekazać organowi informację, iż jego niestawiennictwo wynika z uzasadnionej obiektywnie przyczyny. Sąd zauważa, że przepis art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia nie określa, aby uzasadnioną przyczynę niestawiennictwa mogło być tylko i wyłącznie zwolnienie lekarskie i to potwierdzone na specjalnym druku ZUS ZLA wymaganym w procedurze świadczeń z ubezpieczenia społecznego. Każda przyczyna niestawiennictwa wskazana przez stronę musi być zatem oceniona przez organ na tle całokształtu okoliczności sprawy. Tymczasem organ odwoławczy w świetle okoliczności podanych przez stronę w odwołaniu w ogóle nie odniósł się do przedłożonego przez nią skierowania do szpitala na oddział ginekologiczny, wystawionego w dniu 12 stycznia 2011 r. przez lekarza specjalistę [...]. W skierowaniu tym zawarte jest rozpoznanie, uwiarygodniające podnoszoną przez skarżącą okoliczność "choroby [...]", która mogła spowodować nagłe zasłabnięcie i niemożność poruszania się. Podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie utraty statusu bezrobotnego z powodu nieusprawiedliwionego niestawiennictwa organ związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki tak w zakresie prowadzenia postępowania jak i orzekania. Przede wszystkim organ powinien przestrzegać zasady wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Ocena czy dana okoliczność została udowodniona może bowiem nastąpić dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.) w przeciwnym wypadku nosi cechy dowolności. Wymienione wady postępowania, w szczególności brak oceny wskazanej przez skarżącą okoliczności w kontekście składanych przez nią wyjaśnień oraz całokształtu materiału dowodowego nie pozwalają na stwierdzenie, że spełnione zostały przesłanki z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, skutkujące pozbawieniem statusu bezrobotnego, tj. że wskazana przez skarżącą przyczyna niestawiennictwa była nieuzasadniona. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu. Biorąc pod uwagę przedstawiony stan sprawy orzeczono po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jak w sentencji.