II SA/Bk 892/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Wincenciak (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 06 marca 2012 r. sprawy ze skargi B. i J. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A. z [...].09.2011 r. nr [...], 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących B. i J. M. kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją dnia [...] października 20011 r., utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w A., z dnia [...] września 2011 r., o nakazaniu rozbiórki, Państwu M., samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego na działce o numerze ewidencyjnym 158/2 położonej w miejscowości S., gmina N., oraz uporządkowanie terenu po dokonaniu rozbiórki. U podstaw rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia. W związku z przeprowadzoną kontrolą na działce 158/2, położonej w obrębie geodezyjnym S. w gminie N., Nadleśnictwo Sz., która wykazała że nad jeziorem R. jest wybudowany obiekt budowlany. PINB w A. wszczął postępowanie administracyjne wyznaczając jednocześnie termin oględzin nieruchomości. Podczas oględzin w dniu 23.11.2010 r., ustalono że wybudowany obiekt budowlany posadowiony jest na słupkach kamiennych. Ustalono, że obiekt budowlany konstrukcji drewnianej jest parterowy z poddaszem użytkowym, zwieńczony dachem dwuspadowym pokrytym dachówką ceramiczną. Na przedmiotowy obiekt pełnomocnicy inwestorów okazali dokonane zgłoszenie z dnia 9.12.2009 r., dotyczące budowy budynku gospodarczego o wymiarach 7,00 x 4.80 m. Szczegółowe oględziny i pomiary przedmiotowego obiektu budowlanego wykazały jednoznacznie, że inwestorzy Państwo B. i J. M. wybudowali obiekt o innych parametrach (5,10x9,75m) i w innym miejscu. Tak wybudowany obiekt budowlany zgodnie z przepisami Prawa budowlanego wymaga pozwolenia na budowę. Tym samym PINB w A. uznał, iż powyższa inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej, zatem postanowieniem z dnia [...].12.2011 r., znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane i nałożył na inwestorów Państwa B. i J. M. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów wynikających z ww. przepisu ustawy Prawo budowlane. W związku z trwającym postępowaniem dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy na budowę przedmiotowego budynku organ l instancji postanowieniem z dn. [...].07.2011r. zawiesił prowadzone postępowanie do czasu wydania ostatecznego rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy N. Na powyższe postanowienie Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych złożyła zażalenie, które pismem z dn. 28.07.2011 r. wycofała. W związku z czym WINB umorzył postępowanie odwoławcze jako bezprzedmiotowe. Następnie PINB w A. został poinformowany pismem Wójta Gminy N. z dnia 20.07.2011 r., iż Państwo B. i J. M. nie przedłożyli wymaganych dokumentów do wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, wskutek czego wniosek w Urzędzie Gminy w Nowince pozostawiono bez rozpatrzenia. W związku z tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w A., postanowieniem z dnia [...].08.2011 r., podjął z urzędu zawieszone postępowanie administracyjne, w sprawie legalności wybudowanego obiektu (budynku gospodarczego). Następnie decyzją z dn. [...].09.2011r. organ l instancji na podstawie art. 48 ust.1 ustawy z dn. 07 Iipca1994r. Prawo budowlane nakazał rozbiórkę przedmiotowego samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, uzasadniając powyższy nakaz brakiem decyzji Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy, która jest jednym z niezbędnych elementów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, jak również nieprzedłożeniem kompletu wymaganych dokumentów, określonych w postanowieniu PINB w A. z dn. [...].12.2010 r. Od powyższej decyzji Państwo B. i J. M. złożyli odwołanie z dnia 22.09.2011r, w którym wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji argumentując swoje stanowisko niemożnością (nieobecność w kraju) usunięcia braków w złożonym wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podzielił stanowisko organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że PINB w A. ustalił wszelkie okoliczności prawne dotyczące legalności wybudowanego obiektu, wykazał, iż na wybudowany obiekt o wymiarach 5,10x9,75m wymagane jest pozwolenie na budowę, którego inwestor nie okazał. Wprawdzie Państwo M. dokonali zgłoszenia do Starosty A. o wykonaniu planowanej inwestycji, jednak dotyczyło ono budynku o mniejszych parametrach 7,00 x 4,80m i zlokalizowanego w innym miejscu. Wątpliwości organu wzbudził również sposób użytkowania budynku, który został zgłoszony do wykonania jako obiekt gospodarczy przeznaczony na cele gospodarki leśnej, natomiast dokumentacja fotograficzna przedmiotowego budynku (znajdująca się aktach sprawy) jednoznacznie wskazuje na letniskowy charakter domu. Powyższe dowodzi, iż organ l instancji prawidłowo zastosował podstawę prawną, ponieważ przedmiotowy obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej, która podlega regulacji z mocy art. 48 ust.2 i 3 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z treścią ww. ustawy organ nadzoru budowlanego umożliwił inwestorowi legalizację przedmiotowego obiektu, uzależniając ją od nałożonego postanowieniem z dnia [...].12.2010r., obowiązku przedłożenia dokumentów tj.: decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarzy projektu budowlanego oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W treści ww. postanowienia PINB w A. poinformował również Państwa B. i J. M., iż niewykonanie powyższego obowiązku będzie skutkowało zgodnie z art. 48 ust. 4 rozbiórką przedmiotowego obiektu budowlanego. Z akt sprawy wynika, że ww. postanowienie inwestorzy otrzymali już dnia 4.01.2011 r., natomiast wniosek dotyczący warunków zabudowy na przedmiotową inwestycję do Wójta Gminy N. wpłynął dopiero 16.05.2011r. O uzupełnienie powyższego wniosku inwestorzy zostali wezwani postanowieniem Wójta Gminy N. z dn. 05.07.2011 r. Powyższego wniosku Państwo B. i J. M. nie uzupełnili, a okoliczności tego faktu skarżący przedstawiają we wniesionym odwołaniu z dn. 22.09.2011 r. Organ odwoławczy stwierdził, iż przedłożone materiały nie dowodzą jednoznacznie nieobecności w kraju (w dniach od 01.07 do 01.08. 2011 r.) Państwa B. i J. M., czyli w czasie gdy inwestorzy zostali wezwani ww. postanowieniem Wójta Gminy N. do uzupełnienia złożonego wniosku o warunki zabudowy. Wskazano także, że w celu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu Państwo B. i J. M. zostali również zobligowani do przedstawienia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr geod. 158/2) na cele budowlane, albowiem zgodnie z obowiązującym Prawem budowlanym, aby wybudować budynek na działce, trzeba wykazać się tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością na ten cel. W przypadku Państwa B. i J. M. o takim prawie miała stanowić umowa dzierżawy gruntu zawarta w dniu 18.09.208r. pomiędzy inwestorami, a Skarbem Państwa -Nadleśnictwem Sz. Jak wynika z akt sprawy, powyższa umowa dzierżawy została wypowiedziana i wygasła z dniem 12.05.2011 r., a Państwo M. zobowiązani zostali przez Nadleśnictwo Sz. do przywrócenia gruntu do stanu poprzedniego. W związku z tym, iż przepisy Prawa budowlanego nie przewidują możliwości legalizacji samowoli budowlanej bez okazania prawa do dysponowania gruntem na cele budowlane, tym samym Państwo B. i J. M. jako inwestorzy z brakiem tytułu do dysponowania gruntem nie mają szansy na uregulowanie prawne samowolnie wzniesionej inwestycji. Organ zwrócił również uwagę, iż inwestorzy wiedząc o obowiązku wykazania prawa do dysponowana gruntem na cele budowlane, winni byli tę kwestię wyjaśnić, a następnie uregulować prawnie. Inwestorzy nie uczynili tego. Złożyli natomiast kolejny wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy z dn.06.09.2011 r. W skardze na w/w decyzję Skarżący zarzucili: - naruszenie przepisu prawa materialnego, a mianowicie naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust, 4 ustawy z dnia 07.07.1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm., zwanej dalej: Prawo budowlane, poprzez nakazanie rozbiórki budynku gospodarczego na działce nr ewid. 158/2, położonej w miejscowości S., gm. N. - w związku z nieprzedstawieniem przez skarżących ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, gdy tymczasem skarżący pozbawieni zostali możliwości uzyskania takiej decyzji, bowiem po upływie ponad miesiąca od wszczęcia postępowania w sprawie decyzji , w czasie urlopu skarżących postanowieniem z dnia 05.07.2011 r. wezwał ich do usunięcia braków formalnych wniosku w terminie 7 dni, a wobec ich nieobecności i niewiedzy o wydaniu w/w postanowienia braki takie nie zostały usunięte, wskutek czego ich wniosek pozostawiono bez rozpoznania, co z kolei dało podstawę Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w A. nakazania rozebrania samowolnie wybudowanego obiektu, - naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7 k.p.a. – poprzez pozbawienie Skarżących faktycznej możliwości uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu Urzędu Gminy N., - art. 8 k.p.a – poprzez to, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy zostało wszczęte na wniosek skarżących w dniu 25.05.2011 r., natomiast postanowienie Urzędu Gminy N. wzywające do usunięcia braków wydane zostało dopiero w dniu 05 lipca 2011 r. i doręczone skarżącym w czasie, gdy nie byli obecni w kraju, - art. 10 k.p.a. – poprzez pozbawienie skarżących możliwości uzupełnienia braków wskazanych w postanowieniu Urzędu Gminy N. z dnia [...] lipca 2011 r. , - art. 12 k.p.a. oraz art. 35 k.p.a., przejawiające się w tym, że postępowanie o wydanie warunków zabudowy zostało wszczęte na wniosek skarżących w dniu 25.05.2011 r., natomiast postanowienie Urzędu Gminy N. wzywające do usunięcia braków wydane zostało dopiero w dniu [...] lipca 2011 r., gdy tymczasem załatwienie sprawy powinno nastąpić nie później niż w terminie miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej, nie później niż w ciągu 2 miesięcy, - art. 36 k.p.a. przejawiające się w tym, że Urząd Gminy N. nie powiadomił skarżących , o tym, że sprawa ich nie zostanie załatwiona w terminie, - art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wskazanie przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że przedłożone przez skarżących materiały nie dowodzą nieobecności skarżących w kraju w dniach od lipca do 01 sierpnia 2011 r. - z czym nie można się zgodzić. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przed tut. Sądem podniesiono ponadto zarzut pominięcie przez organy nadzoru budowlanego pełnomocników skarżących ustanowionych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu, wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. Badając niniejszą sprawę w ramach powyższych przepisów i w oparciu o akta sprawy Sąd dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które skutkuje koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. W postępowaniu administracyjnym strona może działać przez pełnomocnika (art. 32 k.p.a.) i wówczas - zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń - wszelkie pisma procesowe, w tym również decyzje administracyjne i postanowienia, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie ma obowiązek doręczyć pełnomocnikowi strony (art. 40 § 2 k.p.a.). Oznacza to tym samym, iż od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego strony w postępowaniu administracyjnym - doręczenia organowi administracji publicznej stosownego pełnomocnictwa - organ ten ma obowiązek zawiadamiać go o wszystkich czynnościach w sprawie oraz doręczać mu wszystkie pisma procesowe, w tym orzeczenia (decyzje i postanowienia). Dlatego też należy stwierdzić, iż w razie ustanowienia pełnomocnika brak jest podstaw prawnych do kierowania pism bezpośrednio do strony postępowania administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że jeżeli strona powinna dowiadywać się o wszelkich czynnościach organu za pośrednictwem swojego pełnomocnika, to pominięcie tego pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym jest równoznaczne z pominięciem strony, co z kolei uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt: VII SA/Wa 389/08 LEX nr 508402; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r. II SA/Kr 551/11 LEX nr 821556). W powołanych wyrokach wskazano także, że doręczenie pisma stronie w sytuacji, gdy ustanowiła ona pełnomocnika jest bezskuteczne i nie wywołuje skutków prawnych. Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. regułą oficjalności doręczeń, obarcza ona organy prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Z akt postępowania wynika, że skarżący ustanowili w sprawie dwóch pełnomocników (karty 25, 27 akt organu I instancji). W aktach nie ma żadnej informacji o odwołaniu tych pełnomocnictw, zatem należało przyjąć, że o wszystkich czynnościach i pismach procesowych organów obu instancji winien być informowany jeden z pełnomocników (art. 40 § 2 k.pa.) Jak wynika z akt postępowania, z wyjątkiem czynności oględzin w sprawie, organy pomijały pełnomocników skarżący, nie informując ich o rozstrzygnięciach w sprawie. Z powyższych względów uznać należało, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania - art. 40 § 2 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8, 10 § 1 k.p.a, które mogło mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia w sprawie. Pomijając pełnomocników w sprawie organy ograniczyły Skarżącym prawo do skutecznej obrony. Odnośnie pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że całkowicie chybione są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego w sprawie z wniosku skarżących o wydanie decyzji o warunkowych zabudowy. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest odrębnym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez inny organ – wójta, burmistrza, prezydenta. Zatem czynienie zarzutów organom nadzoru budowlanego, że uniemożliwiły Skarżącym uzupełnienie braków formalnych w sprawie dotyczącej warunków zabudowy oraz podnoszenie innych naruszeń procedury w tym postępowaniu, jest całkowicie bezpodstawne. Natomiast ustosunkowanie się do meritum sprawy jest zdaniem Sądu przedwczesne z uwagi wskazane naruszenia przepisów prawa procesowego. Skoro uchybienia procesowe mogły mieć wpływ na poprawność rozstrzygnięcia to odnoszenie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, art. 48 Prawa budowlanego, jest przedwczesne. Ponownie prowadząc postępowanie organy zastosują się do dyspozycji art. 40 § 2 K.p.a. Z uwagi na to, że naruszenia procedury dotyczą obu instancji postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu obu decyzji wydanych w sprawie. Mając powyższe na uwadze, uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Podstawę orzeczenia zawartego w pkt II sentencji wyroku stanowi art. 152 cyt. ustawy. O kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego rozstrzygnięto na wniosek skarżących zgodnie z art. 200 w związku z art. 210 § 1.-