I OSK 762/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1385/11 w sprawie ze skargi S. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2011 r. nr[...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r. (sygn. akt I SA/Wa 1385/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. B. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrok został wydany następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: W wyroku z dnia [...] maja 1992 r. (sygn. akt [...]) Sąd Wojewódzki w G. ustalił, że M. i W. O. pozostawili w miejscowości P. w powiecie M. w województwie w. nieruchomość o powierzchni [...] ha ziemi ornej i [...] ha łąki, a ponadto [...] ha lasu dębowego i [...] ha starego lasu sosnowego. Z Arkusza Ewakuacyjnego, wydanego przez Pełnomocnika Okręgowego PKWN ds. ewakuacji z dnia [...] lipca 1945 r. wynikało zaś, że W. O. syn A. wraz z żoną M. O. i córką I. ewakuowali się na obecne tereny Rzeczypospolitej Polskiej. Pismami z dnia [...] stycznia 2008 r. i [...] lutego 2008 r. (odpowiednio) Konsul Generalny RP w Wilnie r. oraz Kierownik Wydziału Konsularnego Ambasady RP w Republice Białorusi poinformowali, iż brak jest jakichkolwiek dokumentów archiwalnych potwierdzających stan majątku pozostawionego przez M. i W. O. Następnie, postanowieniem z dnia [...] lipca 1992 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w M. stwierdził, że spadek po W. O., zmarłym w dniu [...] kwietnia 1950 r., nabyli: M. O., I. H., S. B., J. K. – w częściach równych, zaś postanowieniem tego samego Sądu z dnia [...] stycznia 1999 r. (sygn. akt [...]) stwierdzono, iż spadek po M. O. nabyła J. K. w całości. Ostatecznie osoby te (S. B., I. H. i J. K.) wystąpiły do Wojewody Z. z wnioskiem o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. i W. O. nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W toku postępowania organ wojewódzki ustalił, że aktem nadania z dnia [...] października 1952 r. M. O. otrzymała (w miejscowości W. w gminie M. w województwie s.) gospodarstwo rolne o powierzchni [...] ha ziemi ornej, [...] ha lasu i [...] ha łąki wraz z domem mieszkalnym krytym dachówką, stajnią z cegły krytą dachówką, stodołą z cegły i słomy. Z aktu nadania z dnia [...] sierpnia 1958 r. wynikało natomiast, iż beneficjentkę zwolniono z obowiązku uiszczenia ceny z tytułu nabycia własności w/w gospodarstwa rolnego - jako uprawnionej repatriantki, za zaliczeniem wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei, decyzją Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] marca 1964 r. przejęto na własność Państwa nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha położoną we wsi W., stanowiąca własność M. O. z wyłączeniem budynków oraz działki gruntu o powierzchni [...] ha, w zamian za przyznanie renty inwalidzkiej. W tej sytuacji postanowieniem z dnia [...] września 2009 r., zmienionym postanowieniem z dnia [...] listopada 2009 r., Wojewoda Z. uznał, że zostały spełnione wymogi, o których mowa w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i wezwał wnioskodawców do wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty oraz przedłożenia operatu szacunkowego, określającego wartość nieruchomości pozostawionej poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z operatem szacunkowym z dnia [...] stycznia 2010 r., sporządzonym przez rzeczoznawczynie majątkowe: J. G. i K. M., wartość nieruchomości zabudowanej pozostawionej przez M. i W. O. wynosiła [...] zł a po waloryzacji - [...] zł. Zgodnie zaś z operatem szacunkowym z dnia [...] stycznia 2010 r. wartość nieruchomości rolnej zabudowanej, położonej w W. a nabytej przez M. O. - w ramach realizacji prawa do rekompensaty na podstawie aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej w M. z dnia [...] października 1952 r. – [...] zł, po waloryzacji – [...] zł. W tej sytuacji Wojewoda Z. decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]potwierdził J. K., S. B. i I. H. prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej przez M. i W. O. Od decyzji tej odwołanie wniosła S. B. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] maja 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu wojewódzkiego. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Minister powołał się na przepis art. 13 ust. 2 zdanie drugie w/w ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wskazując, że w myśl tego przepisu, wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości. Zgodnie jednak z art. 13 ust. 3 omawianej ustawy, w przypadku częściowej realizacji prawa do rekompensaty, wartość świadczenia pomniejsza się o wartość nabytego prawa własności. Skoro zatem 20% z kwoty [...] zł wynosi [...] zł, to kwotę tę należało pomniejszyć o wartość nabytego gospodarstwa rolnego tj. [...]zł, co dawało kwotę [...] zł. Suma ta zaś podlegała podziałowi pomiędzy spadkobierców właścicieli pozostawionych nieruchomości, stosownie do wielkości przysługujących im udziałów spadkowych. W rezultacie, Minister Skarbu Państwa stwierdził, że wartość należnej stronom rekompensaty została obliczona należycie, z uwzględnieniem ich udziałów w prawie do rekompensaty, wynikających z postanowień spadkowych. Odnosząc się natomiast do zarzutu zawartego w odwołaniu, dotyczącego pisma z Urzędu Miasta i Gminy w M. z dnia [...] września 2005 r., przy którym przekazane zostały dokumenty związane z otrzymaniem przez M. O. gospodarstwo rolnego we wsi W. za zaliczeniem wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz, że gospodarstwo to zostało następnie przejęte na rzecz Skarbu Państwa w zamian za przyznanie M. O. renty inwalidzkiej, organ odwoławczy zauważył, że art. 7 i art. 77 k.p.a. nakładają na organy administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego sprawy. Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Skarbu państwa z dnia [..] maja 2011 r. S. B. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której kwestionowała treść pisma Urzędu Miasta i Gminy w M. z dnia [...] września 2005 r. i [...] września 2005 r. a w związku z tym twierdziła, że ustalenia faktyczne, poczynione w tej sprawie przez organy, były wadliwe. Skarżąca domagała się również uchylenia decyzji Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] marca 1964 r. w sprawie przejęcia na własność Państwa nieruchomości rolnej położonej w W. stanowiącej własność M. O. w zamian za przyznanie renty inwalidzkiej oraz przywrócenia prawa własności działki [...] o pow. [...] ha. Odpowiadając na skargę, Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Oddalając skargę - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: "P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była on zasadna. Na wstępie Sąd przytoczył treść art. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej i zauważył, iż analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazywała, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny sprawy i właściwie zinterpretowały, mające zastosowanie w tym przypadku, przepisy ustawy zabużańskiej. Z akt sprawy wynikało bowiem, że spadkobiercami M. i W. O. są: J. K. - w udziale do [...] części, S. B. - w udziale do [...] części oraz I. H. - w udziale [...] części. Słusznie zatem organy rozdzieliły, ustaloną na podstawie sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych, kwotę, to jest zgodnie z przysługującymi stronom udziałami. Kwota ta została również ustalona w sposób prawidłowy. Wbrew bowiem zastrzeżeniem skarżącej, M. O. nabyła na podstawie aktu nadania Powiatowej Komisji Ziemskiej w M. z dnia [...] października 1952 r. nieruchomość rolną - w ramach realizacji prawa do rekompensaty a zatem, ustaloną w sprawię kwotę przysługującej rekompensaty, należało pomniejszyć o wartość częściowo już zrealizowanej rekompensaty. Nabywając bowiem powyższą nieruchomość, jak wywodził Sąd, M. O. była zwolniona od obowiązku uiszczenia ceny nabycia gospodarstwa rolnego jako uprawniona repatriantka - za zaliczeniem wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Z tej przyczyny za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty, zawarte w skardze a dotyczące błędnego ustalenia stanu faktycznego. Słuszne też – zdaniem Sądu – było stanowisko Ministra, dotyczące obowiązku stosowania w toku postępowania administracyjnego art. 7 i art. 77 k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, S. B.zarzuciła Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), polegające na przyjęciu niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym ustaleń wpływających bezpośrednio na prawa skarżącej do rekompensaty, co miało następnie także bezpośredni wpływ na ustalenie na rzecz skarżącej kwoty rekompensaty w nieprawidłowej wysokości. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnoszono w szczególności, że dokumentacja dotycząca gospodarstwa rolnego poprzedników skarżącej, jego późniejszego podziału oraz przekazania na własność Skarbu Państwa za rentę inwalidzką, zawiera istotne błędy, co do określenia wielkości obszaru tego gospodarstwa. Nie można się więc zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie, że Powiatowa Rada Narodowa w M. , na mocy decyzji z dnia [...] marca 1964 r., dokonała prawidłowych ustaleń zakresie oznaczenia wielkości obszaru nieruchomości rolnej stanowiącej własność poprzedniczki prawnej skarżącej, M. O. Nieprawidłowości w tej decyzji dotyczą bowiem ustalenia, że M. O. przekazała na własność Skarbu Państwa całą nieruchomość rolną o powierzchni [...] ha. Nie jest to zaś zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i prawnym, gdyż M. O. przekazała gospodarstwo o powierzchni [...] ha, stanowiące nieruchomość niezabudowaną, natomiast nieruchomość rolna zabudowana o powierzchni [...] ha, nadal stanowiła jej własność. Na okoliczność tę, skarżąca wskazywała orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] lipca 1958 r. o wykonaniu aktu nadania w części dotyczącej ustalenia ceny gospodarstwa (działki). W rezultacie twierdzono, że błędnie ustalona powierzchnia nieruchomości rolnej, która została przekazana na rzecz Skarbu Państwa przez M. O., stała się podstawą do błędnego przyjęcia powierzchni tej nieruchomości w operacie szacunkowym, na podstawie którego dokonano w niniejszej sprawie obliczeń wysokości rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W operacie tym za podstawę obliczeń przyjęto nieruchomość, o błędnie ustalonej powierzchni [...] ha, a jak wskazano powyżej powinno być [...] wraz z budynkami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, Minister Skarbu Państwa wnosił o jej oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska organ wskazywał, że zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej ograniczają się wyłącznie do kwestionowania dokonanych przez organ administracji ustaleń faktycznych a który to pogląd nie zasługiwał na uwzględnienie. Skarżąca zmierzała bowiem w ten sposób do wzruszenia postępowania, zakończonego decyzją Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] marca 1964 r. określającą wielkość nieruchomości przejętej od poprzedniczki prawnej skarżącej. Stawiane zarzuty nie dotyczyły natomiast sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2011 r., w którym nie była badana legalność decyzji Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia [...] marca 1964 r. Również kwestie własnościowe w zakresie przekazanego za rentę gospodarstwa rolnego nie należały do zakresu niniejszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Sąd rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te zaś nie były uzasadnione. Przede wszystkim należy wskazać, że zarzut kasacyjny w tej sprawie nie był prawidłowo sformułowany. Odnosił się on do art. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), który to artykuł – według autora skargi kasacyjnej - został naruszony poprzez "błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie". W tym miejscu zatem należy wyjaśnić, że oba w/w pojęcia oznaczają zupełnie odrębne stany. Błędna wykładnia przepisów prawa materialnego to nieprawidłowe, w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni, rozumienie treści obowiązującego przepisu. Niewłaściwe zastosowanie przepisu to natomiast błąd subsumcji, czyli błąd polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie, konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu, określonemu w hipotezie określonej normy prawnej (vide: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2011). Ponadto, z części opisowej zarzutu wynika, że owa błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie w/w art. 2 pkt 1 i 2 ustawy zabużańskiej miałaby polegać (cyt.): "na przyjęciu niezgodnych ze stanem faktycznym i prawnym ustaleń wpływających bezpośrednio na prawa skarżącej do rekompensaty, co miało następnie także bezpośredni wpływ na ustalenie na rzecz skarżącej kwoty rekompensaty w nieprawidłowej wysokości". Z powyższego zatem wynika, że skarżąca, w istocie rzeczy, kwestionowała nie tyle wykładnię i zastosowanie w sprawie art. 2 pkt 1 i 2 w/w ustawy, co ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu administracyjnym a następnie zaakceptowane przez Sąd Wojewódzki. Tego rodzaju zarzut wymagał jednak sformułowania podstawy kasacyjnej opartej na art. 174 pkt 2 p.p.s.a. np. w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. Tego rodzaju zarzutu jednak skarga kasacyjna nie zawierała. Poza tym, treść jej uzasadnienia – jak trafnie na to zwrócił uwagę Minister Skarbu Państwa - dotyczyła praktycznie decyzji Powiatowej Rady Narodowej w M. z dnia[...] marca 1964 r. określającej wielkość nieruchomości przejętej od poprzedniczki prawnej skarżącej za rentę. Prawidłowość zaś tej decyzji nie podlegała badaniu w przedmiotowym postępowaniu, odnoszącym się do rekompensaty zabużańskiej. Dotyczyło to również kwestii własnościowych związanych z przekazanym za rentę gospodarstwem rolnym. Odnosząc się natomiast do treści art. 2 pkt 1 i 2 ustawy zabużańskiej z 2005 r. należy stwierdzić, że zgodnie z jego brzmieniem (obowiązującym w dacie orzekania przez organy), prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli spełnia on łącznie następujące wymogi: był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je z przyczyn, o których mowa w art. 1ustawy oraz posiada obywatelstwo polskie. Te przesłanki spełniała poprzedniczka prawna skarżącej i był to fakt nie kwestionowany. Z tej zatem przyczyny w analizowanej sprawie zostały wydane decyzje uwzględniające wniosek o przyznanie rekompensaty zabużańskiej. Natomiast zbadanie, czy wysokość przyznanego skarżącej świadczenia, była – jak twierdziła skarżąca - zbyt niska, wymagało już jednak określenia w skardze kasacyjnej odrębnych zarzutów, które, jak wyżej wspomniano, nie zostały sformułowane. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.