II SA/Bd 1425/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant Kamila Wesołowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w G. na uchwałę Rady Gminy Ś. z dnia [..] czerwca 2006 r. nr [..] w przedmiocie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 11, pkt 12, pkt 14, pkt 15, § 3 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 10, pkt 11, § 4 ust. 8, § 4 ust. 9, § 11 ust. 1 zaskarżonej uchwały, 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w zakresie określonym w pkt 1 wyroku. II SA/Bd 1425/11 Uzasadnienie Prokurator Rejonowy w Grudziądzu złożył skargę na uchwałę Rady Gminy Świecie nad Osą z dnia 30 czerwca 2006 r. nr XXXIII/183/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Świecie nad Osą zarzucając naruszenie: 1) § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) poprzez powtórzenie w § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4 pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 11, pkt 12, pkt 14, pkt 15 definicji pojęć, którymi posługuje się ustawa bądź które zostały przez ustawę zdefiniowane, podczas gdy zawarte w art. 4 ust. 2 cyt. ustawy upoważnienie nie udziela kompetencji radzie gminy do formułowania definicji pojęć zawartych w ustawie upoważniającej bądź innych ustawach, przez co uchwała we wskazanym zakresie rażąco narusza prawo; 2) § 135 ww. rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy poprzez utworzenie - na potrzeby regulaminu - definicji takich pojęć, jak: właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi, w których ustanowiono odrębną własność lokali (§ 2 pkt 2), odpady budowlane (§ 2 pkt 8), podmioty uprawnione (§ 2 pkt 13) oraz używania niedookreślonego pojęcia "odpady komunalne zmieszane" (§ 6 ust. 1), przez co uchwała we wskazanym zakresie rażąco narusza prawo; 3) § 135 ww. rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisach § 3 pkt 3, § 3 pkt 10, § 11 ust. 1, zawierających dodatkowe obowiązki, do nałożenia których rada gminy nie została upoważniona, przez co uchwała we wskazanym zakresie rażąco narusza prawo, 4) art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. poprzez powtórzenie w § 4 ust. 9 regulaminu zakazu spalania w pojemnikach jakichkolwiek odpadów komunalnych, podczas gdy zakaz ten reguluje art. 13 ustawy o odpadach, przez co wskazany powyżej przepis prawa miejscowego rażąco narusza prawo; 5) § 135 ww. rozporządzenia w zw. z art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisie § 4 ust. 8 dodatkowego zakazu w postaci zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, błota, popiołu i żużla, do którego określenia rada gminy nie miała ustawowego upoważnienia, przez co wskazane powyżej uregulowanie rażąco narusza prawo; 6) art. 4 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. poprzez przekroczenie upoważnienia do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w przepisach § 3 pkt 1, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 11, w którym przytoczono nałożone tą ustawą obowiązki, do której to regulacji rada gminy nie miała upoważnienia, przy czym w pkt 11 § 3 nastąpiło rozszerzenie obowiązku oznaczonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 cytowanej ustawy, przez co we wskazanym powyżej zakresie uchwała rażąco narusza prawo; Stawiając powyższe zarzuty prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów wskazanej uchwały, albowiem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie wywodząc, że dyrektywy techniki prawodawczej są regułami konstruowania poprawnych aktów normatywnych i rzetelnego dokonywania zmian w systemie, a nie regułami konstruowania "ważnych" aktów normatywnych. Wskazane powtórzenia aczkolwiek są uchybieniem, to jednak nie można ich traktować jako naruszenia delegacji ustawowej. Niezasadne są też zarzuty dot. przekroczenia kompetencji do stanowienia aktu prawnego określonych w art. 4 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 września 1996 r. Jest to zabiegiem technicznym zgodnym z zasadami techniki prawodawczej. Niezasadny jest i zarzut używania "nieokreślonego" pojęcia "odpady komunalne zmieszane" bowiem pojęcia i terminy powszechnie zrozumiałe w języku potocznie używanym nie wymagają definiowania w tekście prawnym. Takim pojęciem jest pojęcie odpadów komunalnych zmieszanych. Podkreślano też, że regulamin jest adresowany do mieszkańców i z natury rzeczy musi stanowić wyczerpującą, zrozumiałą kompilację obowiązujących przepisów bez konieczności sięgania przez adresatów do przepisów innych aktów normatywnych rozległego systemu prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w przepisie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) i przepisie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn zm., dalej w skrócie P.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach jest aktem prawa miejscowego. Zatem po myśli art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obowiązuje na terenie jednostki samorządu terytorialnego, którego rada akt ten uchwaliła. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (tekst jednolity - Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1561), gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie tej ustawy w zakresie określonym w art. 40 ust. 2, a na podstawie art. 40 ust. 3 w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku spokoju lub bezpieczeństwa publicznego. Uchwała taka, jako podjęta na podstawie upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 1 ww. ustawy z 8 marca 1990 r.) zawartego w art. 4 ust. 1 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie może jednak wykraczać poza granice przedmiotowe tego upoważnienia. Granice te zakreślone zostały w przepisie art. 4 ust. 2 przywoływanej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Oznacza to, co należy szczególnie podkreślić mając na uwadze argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę, że tylko i w wyłącznie w zakresie wskazanym w tym przepisie Rada Gminy Świecie nad Osą mogła podjąć uchwałę ustanawiającą regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie, ponieważ w ustawie tej ustawodawca jednoznacznie określił, co powinna zawierać uchwała w sposób enumeratywny. Tym samym jakiekolwiek odstępstwa od katalogu zawartego w tym przepisie stanowią rażące naruszenia prawa. Odnosząc powyższe uwagi i stwierdzenia do zaskarżonej uchwały Rady Gminy w Świeciu nad Osą należy przede wszystkim zauważyć, że Rada uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), do których to aktów zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Zgodnie z przepisem § 137 załącznika ww. rozporządzenia, którego to postanowienia zgodnie z przepisami § 143 stosuje się odpowiednio do aktów prawa miejscowego, w uchwale nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Odnosząc powyższe do zaskarżonej uchwały należy stwierdzić, że § 2 pkt 1, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6,pkt 7, pkt 11, pkt 12, pkt 14, pkt 15 Regulaminu zostały zawarte definicje pojęć użytych przez ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz dokonano zdefiniowania pojęć użytych lub zdefiniowanych w aktach prawnych rangi ustawowej takich, jak ustawa z 13 listopada 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w ustawie Kodeks cywilny, ustawa z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) ustawa z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002) i w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 13 maja 2004 r. w sprawie warunków w których uznaje się, że odpady są niebezpiecznie (Dz.U. Nr 128, poz. 1347) wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o odpadach: - w pkt 1 - właściciele nieruchomości termin zdefiniowany w art. 2 ust. 1 pkt 4 ww. z 13 września 1996 r. ustawy, - w pkt 3 — nieruchomość stanowi termin zdefiniowany w art. 46 Kodeksu cywilnego, - w pkt 4 - odpady komunalne - termin zdefiniowany w art. 3 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., - w pkt 5 - odpady komunalne wielkogabarytowe - termin użyty w art. 4 ust. 2 pkt 1 a i art. 8 ust. 2 pkt 2b ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, -w pkt 6 - zdefiniowano termin: odpady ulegające biodegradacji, który zamieszczono w art. 3 ust. 3 pkt 7 ustawy o odpadach, - w pkt 7 - zdefiniowano termin odpady niebezpieczne- uprzednio zdefiniowane już w art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ww. ustawy o odpadach oraz w ww. rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 maja 2004 r., - w pkt 11 - nieczystości ciekłe - termin zdefiniowany w art. 2 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, - w pkt 12 - zbiorniki bezodpływowe - termin zdefiniowany w art. 2 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, - w pkt 14 - zwierzęta domowe - termin zdefiniowany w art. 4 pkt 17 ww. ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2003 r., Nr 106, poz. 1002), - w pkt 15 - zwierzęta gospodarskie - termin zdefiniowany w art. 4 pkt 18 tejże ustawy o ochronie zwierząt. Sąd w pełni podziela stanowisko skarżącego Prokuratora, że przepisy art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst. jedn. Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008 z późn. zm.) nie upoważniają rady gminy do definiowania w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminach pojęć, którymi posługuje się ustawa bądź, które zostały przez ustawę zdefiniowane. Faktycznie bowiem jakikolwiek przepis ustawy nie przyznaje radzie gminy kompetencji do definiowana pojęć użytych wcześniej przez ustawę. Wg ww. rozporządzenia w sprawie zasad techniki prawodawczej w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez ustawowego upoważnienia nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych, w tym również zawartych już w ustawie upoważniającej. Tymczasem Rada Gminy Świecie nad Osą poprzez sformułowanie w § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4 pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 11, pkt 12, pkt 14, pkt 15 definicji pojęć uprzednio zdefiniowanych w ustawach lub przez nie używanych - nie posiadając w tym zakresie upoważnienia wynikającego z ustawy - nadała nowe znaczenie tym pojęciom. Rada Gminy Świecie nad Osą w swojej zaskarżonej uchwale nr XXXIII/183/06 przekroczyła wynikające z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnienie do wydania przez radę gminy regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy poprzez utworzenie - na potrzeby przyjętego regulaminu - definicji takich pojęć, jak: właściciele nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi w których ustanowiono odrębną własność lokali, odpady budowlane, podmioty uprawnione oraz używania niedookreślonego pojęcia "odpady komunalne zmieszane", przez co uchwała w tym zakresie rażąco narusza prawo. Ponadto mocą § 3 pkt 3, § 3 pkt 10, § 11 ust. 1 uchwały Rady Gminy Świecie nad Osą z dnia 30 czerwca 2006 r. nr XXXIll/183/06 w sprawie regulaminu utrzymania czystości na terenie Gminy Świecie nad Osą bez ustawowego upoważnienia zostały nałożone dodatkowe obowiązki, do nałożenia których rada gminy nie została w przywoływanej w ustawie z 13 września 1996 r. upoważniona. W § 3 pkt 3 uchwały bez upoważnienia ustawowego na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek przygotowania miejsca do ustawienia urządzeń do gromadzenia odpadów w sposób dostępny dla uprawnionego podmiotu, nie utrudniający ruchu pieszych i pojazdów. Jednocześnie wskazano, iż miejsce to powinno być utwardzone, zabezpieczone przed zbieraniem się wody oraz dostępem zwierząt w miarę możliwości osłonięte zielenią. W § 3 pkt 10 uchwały na właścicieli nieruchomości nałożono obowiązek usuwania śniegu z dachów budynków oraz nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części elewacji. Ponadto w zaskarżonej uchwale Rada Gminy Świecie nad Osą w § 11 ust. 1 zobowiązała właścicieli nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji na terenie nieruchomości przynajmniej jeden raz w roku, podczas gdy upoważnienie wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 8 uprawniało radę gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia, bowiem obowiązek przeprowadzenia deratyzacji i poniesienia jej kosztów ciąży na gminie. Poprzez powyższe zapisy uchwały rozszerzono więc jednoznacznie katalog obowiązków właścicieli nieruchomości zawarty w rozdziale 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Nałożone obowiązki, wykraczają tym samym poza normę kompetencyjną zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 1-8 cytowanej ustawy. W zaskarżonej uchwale Nr XXXIII/183/06 Rady Gminy Świecie nad Osą z dnia 30 czerwca 2006 r. naruszając przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powtórzono w § 4 ust. 9 regulaminu zakaz spalania w pojemnikach jakichkolwiek odpadów komunalnych. Tymczasem zakaz ów wynika z przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Brak więc zatem było podstaw do regulacji tych zagadnień w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy. Rada Gminy Świecie nad Osą w zaskarżonej uchwale zawarła w § 3 ust. 8 zakaz w postaci zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, błota, popiołu i żużla, do którego określenia rada gminy nie miała ustawowego upoważnienia. Powyższe regulacje nie wynikają z przywoływanej normy kompetencyjnej zawartej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W ocenie Sądu należy także przyznać rację skarżącemu Prokuratorowi, że przekraczając upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w § 3 pkt 1, pkt 4, pkt 5, pkt 7, pkt 11 przytoczono nałożone już właściwymi ustawami obowiązki, do której to regulacji rada gminy nie miała upoważnienia. I tak w § 3 pkt 1 uchwały powtórzono obowiązek nałożony w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w § 3 pkt 4 uchwały ponowiono obowiązek nałożony w art. 5 ust. 1 pkt 3 ww. ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, w § 3 pkt 5 uchwały powtórzono obowiązek nałożony ustawą z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Ponadto w § 3 pkt 7 uchwały powtórzono obowiązek nałożony w art. 5 ust. 1 pkt 3b ww. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, jednocześnie wskazując, iż w zakresie pozbywania się zebranych nieczystości ciekłych i odpadów należy korzystać z usług świadczonych przez uprawnione podmioty. Natomiast w § 3 pkt 11 uchwały powtórzono obowiązek nałożony w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. jednocześnie rozszerzając ustawowy obowiązek bez ustawowego upoważnienia ku temu poprzez wskazanie, iż usunięcie śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników nastąpić ma niezwłocznie, a nadto, iż właściciel nieruchomości ma podjąć działania usuwających lub co najmniej ograniczających śliskość chodnika. Jednocześnie Rada Gminy Świecie nad Osą dopuściła się modyfikacji obowiązku określonego w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy z 13 września 1996 r. poprzez pominięcie zapisu, iż właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Kwestionowane zapisy uchwały Nr XXXIII/l83/06 Rady Gminy Świecie nad Osą z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku w sposób oczywisty wykraczają poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 1-8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. I dlatego uznając tym samym skargę za zasadną należało stwierdzić, iż Rada Gminy Świecie nad Osą nie mając uprawnienia do ich wyprowadzenia wydała wskazane powyżej przepisy z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie już wskazywano (vide np. wyrok z dnia 27 listopada 2007 r., II SA/Wr 424/07, wyrok z dnia 19 września 2008 r., II SA/Lu 485/08), że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, uchwalony na podstawie przywołanych przepisów delegacyjnych, musi formułować postanowienia jedynie w granicach upoważnienia ustawowego, regulując jedynie kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Zasadne jest zatem stwierdzenie, że delegacja ustawowa zawarta w przywołanym przepisie art. 4 ustawy 13 września 1996 r. nie upoważniała Rady Gminy w Świeciu nad Osą do formułowania w Regulaminie własnych czy też powtarzania definicji ustawowych. Postanowienia Regulaminu - co należy bardzo podkreślić - mają bowiem na celu wyłącznie uzupełnienie wydanych przez ustawodawcę przepisów mających walor przepisów powszechnie obowiązujących. Muszą więc być pozbawione jakichkolwiek powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w ustawach. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego regulująca jeszcze raz to, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. akt II SA/Wr 11179/90, publ. OSS 2000/1/17) rozważając kwestię powodów niezgodności z prawem takich powtórzeń wyjaśnił, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W tym stanie rzeczy uznając skargę Prokuratora Rejonowego w Grudziądzu za zasadną stwierdziwszy, że zaskarżona uchwała Rady Gminy w Świeciu nr XXXIII/183/06 we wskazanych powyżej przepisach naruszyła prawo- Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, rozstrzygnięcie w pkt 2 opierając na przepisach art. 152 tej ustawy. R. Owczarzak G. Saniewski W. Jarzembski