IV SA/Po 1178/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. R. przeciwko Staroście [...] w przedmiocie w sprawie wymierzenia grzywny za niewykonanie wyroku Sądu w sprawie o sygn. IV SA/Po 65/11 1. wymierza Staroście [...] grzywnę w wysokości 1000 złotych ( jeden tysiąc ), 2. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej M. R. kwotę 200 złotych ( dwieście ) tytułem zwrotu kosztów sądowych. , Pismem z dnia [...] listopada 2011 r. M. R. (dalej: "Skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę z żądaniem wymierzenia Staroście [...] (dalej: "Starosta") grzywny za niewykonanie prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 65/11, którym uchylono wydaną przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda") decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę (dalej: "wyrok IV SA/Po 65/11"). W uzasadnieniu Skarżąca podniosła, że w świetle wskazań WSA zawartych w przywołanym wyroku rolą Starosty było i jest wyznaczenie właściwego organu do przeprowadzenia rokowań w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość oraz monitorowanie sprawy. Jedynie w przypadku ustalenia, że rokowania były prowadzone, ale bezskutecznie, organ miał prawo wszcząć postępowanie. Tymczasem wbrew tak jednoznacznemu stanowisku WSA, Starosta z uchybieniem terminu do załatwienia sprawy, bo dopiero pismem z dnia 11 lipca 2011 r., wezwał do przeprowadzenia negocjacji, przy czym sposób zredagowania tego pisma w dalszym ciągu nie rozwiązuje wątpliwości, który z organów jest właściwy do negocjowania wysokości odszkodowania – Prezydent [...] (dalej: "Prezydent Miasta"), Zarząd Geodezji i Katastru Miejskiego [...] (dalej: "[...]"), czy, jak uważa Skarżąca, Zarząd Dróg Miejskich (dalej: "ZDM"). Następnie już w dniu [...] lipca 2011 r. organ zawiesił z urzędu toczące się postępowanie. W odpowiedzi na skargę, datowanej na dzień[...] listopada 2011 r. i uzupełnionej pismem z dnia 04 stycznia 2012 r., Starosta podał, że pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. (data wpływu: [...] czerwca 2011 r.) Wojewoda przekazał temu organowi akta sprawy wraz z wyrokiem IV SA/Po 65/11. Starosta podkreślił, że dążąc do ostatecznego ustalenia podmiotu uprawnionego do podjęcia rokowań ze Skarżącą zwracał się z pismami do ZDM-u, Wydziału Nieruchomości Urzędu Miasta [...] oraz do [...], a po uzyskaniu informacji, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wszczęło postępowanie administracyjne zmierzające do ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej z dnia 18 listopada 2003 r. (znak: [...]), postanowieniem z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] zawiesił swoje postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej "k.p.a."). Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez Wojewodę postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., nr [...]. Starosta zaznaczył, że wcześniej pismem z dnia [...] września 2011 r., stanowiącym odpowiedź na wystosowane przez Skarżącą wezwanie do wykonania wyroku IV SA/Po 65/11, poinformował Skarżącą o niemożności podjęcia żadnych kroków do czasu rozpatrzenia przez organ II instancji zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie argumenty w niej podniesione są trafne. Na wstępie rozważyć należy kwestię dopuszczalności przedmiotowej skargi, która została wniesiona na podstawie art. 154 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie żądając wymierzenia temu organowi grzywny. Powyższe oznacza, iż jedynym warunkiem dopuszczalności złożenia skargi w trybie art. 154 §1 p.p.s.a. jest uprzednie pisemne wezwanie właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy. P.p.s.a. nie ogranicza bowiem wniesienia takiej skargi żadnym terminem, zatem może to nastąpić w każdym czasie po pisemnym wezwaniu. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Skarżąca pismem z dnia [...] września 2011 r. wezwała Starostę do wykonania wyroku IV SA/Po 65/11 (k. 54–54v.). Starosta otrzymał wezwanie w dniu [...] września 2011 r. (data prezentaty – k. 54), na które odpowiedział pismem z dnia [...] września 2011 r. (k. 55). W związku z powyższym należy stwierdzić, że warunek konieczny do skutecznego wniesienia przedmiotowej skargi został przez Skarżącą dochowany. Przechodząc do oceny, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wymierzenia organowi grzywny za dopuszczenie się przez organ bezczynności lub przewlekłości w wykonaniu wyroku IV SA/Po 65/11 należy ustalić, na czym wykonanie tego wyroku w niniejszej sprawie miało polegać; innymi słowy – do podjęcia jakich czynności został zobligowany organ w świetle rozstrzygnięcia oraz ocen i wytycznych zawartych w tym wyroku. Z uzasadnienia przywołanego wyroku WSA wynika, że decyzją z dnia[...] listopada 2003 r., znak [...], Prezydent Miasta zatwierdził podział nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej na rzecz Skarżącej, w wyniku którego powstała m.in. działka nr 3/1 znajdująca się na terenie przeznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod poszerzenie ulicy. Skarżąca wystąpiła z wnioskiem o wypłacenie odszkodowania za przedmiotową działkę oraz za usytuowany na niej budynek mieszkalny. Wojewoda postanowieniem z dnia [...] marca 2009 r. wyznaczył Starostę jako organ właściwy do załatwienia sprawy. Ten, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., orzekł o ustaleniu na rzecz Skarżącej odszkodowania w łącznej kwocie 318.008 zł oraz zobowiązał Miasto [...] (dalej: "Miasto") do jego wypłaty w terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji. Na skutek odwołania Miasta, Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania na rzecz Skarżącej, wskazując, że skoro w postępowaniu wieczystoksięgowym odmówiono Miastu wpisu prawa własności działki nr 3/1, to nie można zobowiązać Miasta do zapłaty odszkodowania na rzecz Skarżącej. Na tym tle WSA ocenił, że spór odnośnie dopuszczalności orzekania przez organ administracji o odszkodowaniu za działkę gruntu wydzieloną pod drogę w sytuacji, gdy sąd wieczystoksięgowy odmówił ujawnienia w księdze wieczystej własności tej działki na rzecz Miasta, nie miał znaczenia w rozpoznawanej sprawie, gdyż, zdaniem WSA, w świetle art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.; dalej: "u.g.n."), obie decyzje zostały wydane bezprawnie. Przepis ten określa bowiem, że w zakresie ustalenia odszkodowania w pierwszej kolejności wyczerpany musi zostać tryb cywilnoprawny – muszą odbyć się rokowania pomiędzy właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Bez przeprowadzenia rokowań nie jest dopuszczalne wszczęcie postępowania administracyjnego o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Tymczasem w sprawie nie były prowadzone żadne rokowania dotyczące wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę gruntu, a tym samym organ bezpodstawnie wszczął postępowanie, prowadził je i wydał merytoryczną decyzję. W konkluzji WSA stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie, wobec braku dowodów na negatywny skutek negocjacji dotyczących ustalenia wysokości odszkodowania, postępowanie administracyjne w sprawie odszkodowania w ogóle nie powinno być wszczęte, a jeżeli już do tego doszło, to należało je umorzyć jako bezprzedmiotowe wobec braku merytorycznych podstaw do orzekania w sprawie. W świetle przywołanych ocen i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku IV SA/Po 65/11 nie powinno budzić wątpliwości, iż rolą Starosty po otrzymaniu tego wyroku było, w pierwszej kolejności, umorzenie dotychczasowego postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania. Kontynuowanie zaś przez Starostę tego postępowania po otrzymaniu od Wojewody akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem w dniu 30 czerwca 2011 r., w tym także późniejsze zawieszenie tego postępowania, świadczy o tym, że organ nie odczytał właściwie wytycznych zawartych w wyroku – którymi na mocy art. 153 p.p.s.a. był związany – i w istocie powielał błąd, który doprowadził już raz do uchylenia przez WSA decyzji obu instancji w sprawie odszkodowania. Z tego względu, w nawiązaniu do ocen i wskazań zawartych w wyroku IV SA/Po 65/11, należy raz jeszcze stanowczo podkreślić, że w świetle tego wyroku Starosta winien był niezwłocznie (art. 35 § 1 k.p.a.) umorzyć prowadzone postępowanie administracyjne, pouczając przy tym Skarżącą na podstawie art. 8 i art. 9 k.p.a., że winna ona najpierw wezwać Prezydenta Miasta do przystąpienia w oznaczonym terminie (np. 30 dni) do uzgodnień (rokowań) w kwestii wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę. Rzeczą Prezydenta Miasta jest zaś wskazanie, która z jednostek organizacyjnych Miasta jest właściwa do prowadzenia rokowań w tym przedmiocie. Dopiero w sytuacji ewentualnego negatywnego wyniku ww. rokowań (przez co należy rozumieć także brak reakcji drugiej strony na wezwanie, odmowę przystąpienia do rokowań lub inne działania obstrukcyjne) – czyli po udokumentowanym wyczerpaniu trybu cywilnoprawnego z art. 98 ust. 3 zd. 1 u.g.n. – otworzy się droga do wszczęcia przez Starostę, na (nowy) wniosek Skarżącej, postępowania w sprawie odszkodowania, przewidzianego w art. 98 ust. 3 zd. 3 u.g.n. Mając wszystko to na uwadze należy stwierdzić, iż Starosta nie podejmując czynności, do których w świetle wyroku IV SA/Po 65/11 był zobligowany, a zamiast tego kontynuując postępowania administracyjne w sprawie odszkodowania, w istocie dopuścił się bezczynności w wykonaniu ww. wyroku, co oznacza, że żądanie Skarżącej wymierzenia organowi grzywny było, co do zasady, usprawiedliwione. Uzasadniając zaś wymiar grzywny Sąd wskazuje, że w myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę, o której mowa w art. 154 § 1 p.p.s.a., wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (dalej: "GUS") na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS z dnia 9 lutego 2012 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2011 r. (M. P. z 2012 r. poz. 63), wynagrodzenie to wyniosło 3399,52 zł. W ocenie Sądu wymierzona kwota grzywny (1000 zł) jest, w świetle całokształtu okoliczności sprawy, kwotą odpowiednią. Sąd wziął w szczególności pod uwagę, że niezastosowanie się przez Starostę do wytycznych zawartych w wyroku IV SA/Po 65/11 odnośnie dalszego toku postępowania było niewątpliwe. Zarazem Sąd miał na względzie, że po otrzymaniu wyroku organ podjął jednak w sprawie określone czynności, działając, jak można mniemać, bez złej woli i w przekonaniu (niestety błędnym), iż czyni wytycznym WSA zadość. Bezczynność Starosty po wydaniu wyroku polegała więc na niewykonaniu konkretnej czynności procesowej (nieumorzeniu postępowania administracyjnego), a nie na bezczynności w ogóle. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach (punkt drugi sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (200 zł).